非诉行政执行“裁执分离”改革路径探索——以惠州地区实践为视角

发布时间:2019-12-09 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:18819 次

 

 

非诉行政执行“裁执分离”改革路径探索

     ——以惠州地区实践为视角

黄艳  张艺

 

基本解决执行难是当前我国司法改革的重要工作,而解决非诉行政执行难又是推进法院改革执行工作的重要内容。党在十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干大问题的决定》中指出:在全面建设依法治的道路上要实现司法职权优化配置,选取试点推行审判权和执行权相分离的司法体制改革。探索和实施“裁执分离”的非诉行政执行模式,已成为当前司法改革的一个重要内容

一、非诉行政执行与“裁执分离”模式

非诉行政执行是指行政相对人在法定期限内既不履行具体行政行为又不提起诉讼,行政机关依法向人民法院提出执行申请、由人民法院采取强制执行措施、使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第九十七条规定以及《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第五十三条规定,公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。在我国,行政强制执行一般由行政机关申请人民法院进行强制执行,只有部分对特定事项有强制执行权的行政机关在特定领域内可以自行实施行政强制执行行为

1 非诉行政执行现状

我国非诉行政执行面临着案件数量增长快、执行难度大、执行效果差等诸多问题。自2016年5月1日开始,惠州市行政案件实施集中管辖,由惠城区人民法院(受理博罗县辖区行政机关及市直机关为被告)和博罗县人民法院(受理惠州市其他六个县区行政机关为被告)两个基层人民法院对全惠州市一审行政诉讼以及非诉行政执行案件进行管辖。20165月1日至20195月1日,惠州市法院共受理非诉行政执行案件3595(见表1)

   1 近三年惠州地区法院受理非诉行政执行案件情况 (单位:件)

   按照申请强制执行的行政主体划分,近三年集中管辖法院审查的非诉行政执行案件主要分布如下(见表2)。值得注意的是2016年国土资源局的申请执行案件占全年的21%,而2017年则跃升至72%2018年则为56%

环境保护局

国土资源局

人力资源和社会保障局

卫生和计划生育局

水务局

城市管理行政执法局

安全生产监督管理局

市场监督管理局

其他

2016

291

125

96

35

6

10

5

1

3

17

2017

251

1177

69

62

29

3

3

20

7

17

2018

179

619

82

33

57

10

12

10

52

49

2 近三年非诉行政执行案件所涉行政部门分布情况 (单位:件)

快速增长的非诉行政执行案件,加大了法院的执行工作任务,再加之非诉行政案件种类多样,执行难度和风险较大、专业性强,导致法院办理非诉行政执行案件的效果并不好,部分地区法院甚至出现了限制或者禁止受理非诉行政执行案件的违规情况。执行难、执行效果差不仅损害了法院司法的公信与权威,还严重影响了行政机关的行政管理效果。

2 非诉行政执行难成因分析

2.1法院执行资源不足,司法力量薄弱,法院的强制执行职责与实际承载能力严重脱节。

2.2案件类型多样、涉及面较广,执行难度大。部分行政案件具有相当的专业性和技术性,相较于出行政行为的行政机关,法院相关专业领域的专业力量薄弱,执行效果难以保障。

2.3部分执行内容无具体操作规定,执行效率低。“责令退还土地”“恢复土地原状”“没收地上建筑物”等行政处罚决定内容,司法执行中尚无具体操作规定,如退还土地给谁、恢复土地原状的标准如何定、地上建筑物如何没收等等,法院在实际执行中难以操作。

3 “裁执分离”执行模式

“裁执分离”模式是指将对于非诉行政执行案件实行司法审查与强制执行相分离,法院负责对行政行为进行审查,具体执行实施工作交由行政机关负责,既能实现司法中立又能尽可能地提高行政决定的执行效率。2012年3月,最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》),明确了在房屋征收补偿领域实行“裁执分离”的行政强制执行模式,为“裁执分离”模式的推行提供了重要的司法实践依据。2014年7月22日,最高人民法院出台《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》,主张积极拓宽“裁执分离”适用范围。

从法律性质上讲,“裁执分离”执行模式下,行政机关实施行政强制执行权的行为仍属于行政行为,它不是通过诉讼得到生效司法裁判后的司法执行行为,而是先行具体行政行为的延续因此,行政机关行使行政强制执行权并非源自于生效裁判文书的强制执行力,行政审查只是法律规定的非诉行政执行制度中的一个程序,行政机关的行政强制执行权来自于法律、法规的直接授权。如前文所述,根据《行政强制法》,行政机关依法向人民法院申请执行行政决定,人民法院经审查后确定执行,所以具体执行的依据应包括行政机关的行政决定和法院的行政裁定书,前者为基础依据,后者为直接依据,基于这两份法律文件,行政机关具有了强制执行的根据,享有对个案的执行力。

实行“裁执分离”模式,法院不再作为执行主体,仅仅居于中立的裁判者地位履行审查职责,将执行实施权交于行政机关实施,二者各司其职,相互配合,让法院能够从大量的执行案件中解脱出来,而行政机关又发挥自身作为行政执法上的优势,破解了当前法院“执行难”“案多人少”的困境,又保证了行政强制执行效率,使得司法、行政资源得到充分发挥。因此,如何在新形势下,厘清法院和行政部门的在非诉行政执行案件中的权属界线,进一步发展和完善非诉行政执行制度,成为司法改革中迫切需要面对研究的新课题。

二、惠州法院构建“裁执分离”执行模式的探索实践

2019年3月8日,惠州市人民政府下发《关于印发<惠州市2019年拆除“两违”暨开展城乡建设领域扫黑除恶专项行动工作方案>的通知》,通知明确了在惠州地区开展违法用地非诉案件强制执行“裁执分离”工作。各级自然资源部门对于适用土地管理法的违法用地非诉案件需要申请法院强制执行的,应尽快完善材料,及时申请,法院在受到强制执行申请15天内作出裁定,由申请的自然资源部门强制执行,由违法用地所在镇(街)牵头相关部门组织实施。2019年4月19日,惠州市中级人民法院印发《惠州市中级人民法院关于推进和规范全市行政非诉审查案件“裁执分离”工作的实施意见》的通知,指出:“裁执分离”制度是指对部分行政非诉审查案件,实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离,即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行条件进行审查,对符合强制执行条件的行政决定裁定准予执行并由行政机关组织实施的制度。2019年5月7日,惠州市司法局下发《关于推进和规范拆除“两违”建筑申请人民法院执行案件“裁执分离”工作的指导意见》,就推进和规范拆除“两违”建筑申请人民法院执行案件“裁执分离”工作有关事项明确如下:向人民法院申请强制执行拆除“两违”建筑的行政非诉案件,施行“裁执分离”的执行方式,即人民法院裁定准予执行的拆除“两违”建筑行政非诉案件,由人民法院裁定执行的实施主体按照执行裁定法律文书的要求负责组织实施。此外,针对裁执分离工作机制,惠州市司法局和惠州市中级人民法院多次召集国土、城管、规划、各县区法制局等相关部门召开联席会议,商讨有关事宜。

上述系列文件的发布,标志着惠州地区“两违”建筑拆迁执行实施“裁执分离”工作机制的建立。但惠州法院在构建“裁执分离”执行模式中也存在着执行法律依据缺失、缺乏操作规范的问题,只在拆除“两违”建筑中规定适用“裁执分离”模式,其他非诉行政执行中仍需进一步探索扩大“裁执分离”适用的范围。

截至2019年6月30日,惠州市惠城区人民法院和博罗县人民法院共受理“裁执分离”案件15宗,准予强制执行13宗。其中,在2019年6月16日上午,根据惠城区人民法院准予强制执行行政处罚的裁定,在惠州市中级人民法院执行局、博罗法院执行局的监督指导下,罗浮山管委会组织相关部门126人,耗时7个多小时圆满完成拆除罗浮山澜石村雷佰径小组10栋违建别墅任务,拆除面积约4500平方米。这是惠州法院实行行政非诉审查“裁执分离”以来的首批案件,取得了良好的社会效果和法律效果。

三、我国目前试点“裁执分离”执行模式存在的问题

1 法律支撑不足

现阶段,只有最高人民法院在房屋征收补偿领域出台的司法解释规定了可以在非诉行政执行案件中适用“裁执分离”,在其他执行领域并没有统一的全国性法律规范,且该司法解释的法律位阶较低。我国现在虽然不乏“裁执分离”的探索实践经验,但缺乏对“裁执分离”法律制度的构建,“裁执分离”更多地通过地区行政决议或者政府文件确定下来。以惠州地区拆除“两违”案件为例,仅仅以一份政府通知文件确定了“裁执分离”执行模式,既没有法律上的依据,也没有详细的实施细则。

2 实践探索中的问题

2.1 裁执分离缺少具体的实施细则

法院在“裁执分离”模式下裁定准予强制执行后,行政机关如何实施执行并没有相应的规范哪些案件应当由行政机关负责执行?具体由哪个行政机关负责执行?在行政机关负责行政执行过程中依照什么样的程序进行?这些问题都是在具体实施中必须详细规定的。

2.1.1 裁执分离施行范围问题

根据《行政诉讼法》第九十七条、以及《行政强制法》第五十三条规定,公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。因此不管是有法律、法规授权的,还是没有行政强制执法权的案件,行政机关都可以向法院申请非诉行政强制执行;而非诉行政执行案件类型众多,涉及诸多不同的领域,除了房屋征收补偿、两违建筑拆除等领域适用裁执分离执行模式,是否应当在其他的非诉行政执行案件中适用裁执分离模式,仍有待进一步的探索实践。

2.1.2 “裁执分离”执行主体问题

通常认为,“裁执分离”存在三种实施主体模式:一是由申请的行政机关负责实施;二是由地方人民政府单独或联合申请机关负责实施;三是由专门的执行机关负责实施。由于我国并未设有专门的执行行政机关,“裁执分离”执行实施主体是作出申请的行政机关或地方人民政府,但具体由哪个行政机关负责施行并无规定。即便对于房屋征收补偿决定案件,根据最高人民法院出台的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人法院执行”的规定,也仅指明可以由“市、县级人民政府组织实施”,但并未明确规定由哪一级以及由什么部门去实施。

2.1.3 “裁执分离”形式与程序问题

“裁执分离”包含了人民法院对执行案件的审查以及行政机关对案件的执行。对于行政执行案件的审查,《行政强制法》、《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》)等规范性文件规定了人民法院在审查非诉执行案件时候的审查方式、流程及审查标准等,并规定了法院在审查过程中可以进行当面询问、组织听证或者现场调查,但对于“裁执分离”的执行部分却并未做规范,也没有明确对于案件的执行应当适用行政执法流程还是司法执行流程。

2.2 “裁执分离”执行模式下对被执行人救济保障问题

根据《行政诉讼法司法解释》的规定,对于不准予强制执行的裁定,申请执行人可以向上级人民法院申请复议,但没有规定被执行人在准予执行的情况下是否有权提出异议;其次,在强制执行过程中,如果对被执行人的合法权益造成损失,当事人是否可就损害行为提起复议或者诉讼,以及对当事人的损失应当由法院负责还是由行政机关负责等问题亦无定论。

2.3 “裁执分离”执行模式下法院审查范围问题

现行《行政强制法》和《行政诉讼法司法解释》中规定了对非诉执行案件裁定不予执行的标准,但这样的审查标准规定过于单一和笼统,法院只对行政行为的合法性进行审查,不对行政行为的合理性、可执行性进行审查,只能通过否定性评价对具体行政行为是否存在重大且明显违法情形进行审查,不能保证实际的执行效果。《规定》第二条第一款第三项、第六条第一款第三项规定,申请机关向人民法院申请强制执行,应当提供社会稳定风险评估材料;明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障的,法院应当裁定不准予执行。因此,裁执分离下对行政执行案件的审查除进行合法性审查以外,还应当进行合理性、可执行性的审查。

2.4 异地、集中管辖下的非诉行政执行案件管辖问题

在案件管辖方面,非诉行政执行案件与行政诉讼案件一直是相互对应的,均由各地基层法院行政庭负责审查。不过,随着行政审判向异地、集中管辖方向发展,行政诉讼案件划转到跨区划法院之后,适用裁执分离模式的非诉行政案件,是否也应当一并划转到异地、集中管辖法院呢?以惠州地区法院为例,非诉行政执行案件和行政诉讼案件均由集中管辖的法院受理。不可否认,集中管辖有保障司法公正、减少地方行政权对司法权的干扰等好处,但也加大了行政执行成本,造成了区域案件的不均衡。因此,是否有必要对行政非诉审查案件也适用异地、集中管辖,是构建裁执分离执行制度中的一个问题。

四、完善“裁执分离”模式的建议

1 健全“裁执分离”法律制度

通过立法或修订现行法律,将裁执分离模式作为一项法定的执行模式确定下来;通过法律、司法解释等规范性文件形式而非通过司法文件或行政文件,明确裁执分离制度并制定裁执分离的具体实施细则,对执行形式、执行程序、执行保障等方面进行制度化的规定,增强裁执分离的可操作性,确保裁执分离有法可依、落到实处。

2 界定“裁执分离”适用的范围

对于裁执分离施行的范围,通说认为存在有限范围与全面扩展两种模式,即在有限的、法律明确规定的领域范围内实现裁执分离以及对非诉行政执行类案件全面推行裁执分离的模式。非诉行政执行案件类型多样,并非所有的案件都适用于裁执分离模式,根据实践经验,裁执分离模式能够适用于限期拆除违法建筑、责令交还土地、责令限期整改、责令停产停业以及生态资源、环境保护等领域等涉及行为罚的案件;对于涉及罚款和没收违法所得等财产给付内容的,则不适宜由行政机关负责具体案件的执行。

3 确立“裁执分离”实施的主体

裁执分离的一个重要作用就是要优化配置司法资源,推动审判权和执行权相分离的改革。我国并未设立有专门的执行行政机关,因此对于裁执分离中的执行,可以由申请强制执行的行政机关或当地政府负责组织实施。首先,申请强制执行的行政机关作为执行标的所在地区的行政主管部门,依法拥有对违法行为的行政管理职权;其次,申请机关作为专业主管部门,对相关领域的执法工作具备专业性,对案件情况及行为的性质也有足够的了解,具备执行的可操作性。因此,一般性质上的强制执行可以由申请执行的机关负责,而对于案件强制执行难度大、社会影响广、风险高的案件,如拆除两违建筑执行案件,考虑到县(区)、镇(街)人民政府在人员组织、物质保障和综合协调等方面的优势,可以由当地乡、镇人民政府联合申请执行机关共同组织实施。

4 采用属地管辖的原则

笔者对非诉行政案件一律交由跨区划法院审查的做法并不完全认同,相反地将非诉行政案件继续保留在各属地基层法院,存在许多好处:一是可以实现案件分流,将非诉行政案件分流至各地普通法院,集中管辖的法院可以专心做好行政诉讼案件的审判工作;二是便于沟通和执行。非诉行政案件交由当地法院审查和执行,既方便了申请人和被申请人,法院又可以利用身处当地优势,及时保持与行政机关的沟通协调,最大限度确保执行的效果。

5 明确“裁执分离”执行中的法律责任

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十九条规定,对于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的,由申请强制执行的行政机关作为被告进行赔偿。但该规定并没有说明在执行依据已经经过法院审查并被裁定准予执行的情况下,法院是否应当承担相应的监督不力的责任。笔者认为,如果据以强制执行的根据经过了法院的司法审查,错误的执行根据导致被执行人合法利益受到损害,那么可以参考刑事赔偿制度由法院承担对被执行人的赔偿责任。另一方面,如果人民法院已依法行使司法审查职能,并积极行使了监督职能,执行错误的原因在于行政机关组织实施过程造成的,那么理应由行政机关承担相应的赔偿责任。只有做到行政机关与司法机关分工明确、权责统一,才能有效的贯彻实施裁执分离制度。

6 完善被执行人的救济权利

6.1执行根据错误的,行政相对人有权要求赔偿。根据前述“裁执分离”执行中行政机关、司法机关权责相统一的观点,据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的,被执行人可以申请行政机关进行行政赔偿;同时笔者认为,错误的强制执行根据经过了法院的审查,法院中存在失职的行为,被执行人也可以选择申请法院进行司法赔偿。

6.2 “裁执分离”中的执行行为不可诉。行政机关在作出具体行政行为时已经依法给予当事人陈述、申辩以及要求听证的权利,被执行人对决定不服的也有权提起行政复议或诉讼,被执行人对行政机关作出的具体行政行为的救济权利已经得到保障;被执行人不提起行政复议或行政诉讼,行政机关才可以申请法院强制执行,此时被执行人放弃了对具体行政行为的救济权利。参照行政诉讼法司法解释中关于“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定,非诉执行行为并不是一个独立的行政行为,是根据已为法院审查裁定准予执行的先行政行为的一种延续,因此受理非诉行政行为不可诉。虽然非诉行政执行行为不具备可诉性,但这并不等于说被执行人在“裁执分离”执行中就丧失了救济的权利,依照《行政诉讼法司法解释》中的规定,行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的,被执行人可提起行政诉讼,因此对于因违法行为所导致的被执行人的合法权益造成损失的情形,被执行人可以提起行政诉讼要求行政赔偿。

6.3对于准予强制执行的裁定,被执行人应当具有复议的权利。法院在进行非诉行政审查过程中,对不准予执行的裁定,赋予申请执行人以复议的权利;但对于准予执行的裁定,被执行人是否具有复议的权利并未明确规定。笔者认为,被执行人也应当享有复议的权利。复议权不同于诉权,它是一种对诉讼程序权利的救济途径,在被申请人认为法院在非诉行政审查中存在程序违法行为,可就程序违法事项提起复议。

7 强化法院的监督职能

裁执分离模式下,法院的职能不仅体现在对非诉行政执行案件进行审查并依法作出裁定,还应当在行政机关实施强制执行权的过程中加强监督,确保和强化法院的监督职能:一方面,完善审查的标准和审查方式,防止执行审查流于形式。司法审查不仅要审查行政行为是否存在明显重大违法情形的合法性审查,还需要进行合理性和可执行性的审查;既要确保行政机关依法做出的行政决定得到切实有效的实施,也要保障行政相对人的合法权益得到保护;另一方面,裁执分离模式下,法院的司法职能不仅体现在对具体案件的审查,还应当在行政机关实施强制执行的过程中加强监督。对于指定实施机关拖延执行或者不按照法院裁定实施行政强制执行权的,可以通过相关利害关系人诉讼或公益诉讼等制度督促行政机关及时履行法定职责。

结束语

裁执分离机制虽经最高人民法院与多部门协商在司法解释中提出,但目前仍只是一种改革方向,没有明确的具体实施措施,需要不断研究和探索。除集体土地上房屋征收补偿决定外,惠州法院在拆除两违建筑和林业等多个领域也开始裁执分离的探索实践。在当前法院执行面临的案多人少、执行难的严峻形势下,探索和构建裁执分离的非诉行政执行制度,对于深化司法体制的改革、保障司法公正的、提高执行效率、优化司法资源配置具有重要意义,有利于从源头上化解法院非诉行政执行难的问题。因此,裁执分离模式是可行的改革模式,符合未来审判权与执行权分离的改革方向,裁执分离制度发展之路虽然任重道远,仍值得我们为之长期探索和研究。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献

一、著作类

[1]应年松、刘莘.《中华人民共和国行政强制法条纹释义与案例适用》.中国市场出版社.2011 年。

[2]杨科雄.行政非诉强制执行基本原理与实务操作.中国法制出版社.2014年  

[3]胡建淼.行政强制法论—基于《中华人民共和国行政强制法》.法律出版社.2014.

二、期刊类

[1]作者. 谭智华 张建平.裁执分离: 土地非诉强制执行的实践检讨与制度重构. 公正司法与行政法实施问题研究

[2]徐小娟.裁执分离模式下司法权与行政权的运行.人民司法.2014年.19期

[3]王华伟.裁执分离语境下域内外行政执行之比较. 内蒙古社会科学.2015年.第36卷.第4期

[4]裴蓓.非诉行政案件“裁执分离”模式研究—以浙江法院实践为例. 行政法学研究.2014年.第3期

[5]王华伟、刘一玮.非诉行政案件裁执分离模式再思考.行政法学研究.2017年.第3期

[6]危辉星、黄金富.非诉行政执行裁执分离机制研究—以浙江法院推进“裁执分离”机制的实践为基础.2015年第1期

[7]赵德关.裁执分离模式相关问题探析.中国司法.2018年第12期

三、学术论文类

[1] 卢任远.非诉行政强制执行案件裁执分离模式研究.浙江工业大学硕士学位论文.2017年5月

[2] 王小华.土地违法非诉行政执行“裁执分离”模式研究. 华侨大学硕士学位论文.2017年12月

[3]王子睿.非诉行政执行模式研究—以土地行政强制执行为视角.西南政法大学硕士学位论文.2015年3月