惠州法院行政案件集中管辖制度实施情况的调研报告

发布时间:2019-12-30 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:49211 次

 

  惠州法院行政案件集中管辖制度

实施情况的调研报告

 

调研组成员:袁文峰、温永宏、黎芬妹、吕逸榛   【惠州市中级人民法院】

 

一、调研背景

(一)制度设计

201314日,最高人民法院发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔20133号),以上级法院统一指定的方式,将部分基层法院管辖的一审行政案件,交由其他基层人民法院集中管辖。201551日,修订后的《行政诉讼法》第十八条第二款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨区域管辖行政案件。该项规定从立法层面上正式明确了相对集中管辖的法律依据。同年6月,最高人民法院发布了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》,要求各高级人民法院在结合本地实际的基础上制定方案,积极慎重推进集中管辖制度改革。

2016年,广东省高级人民法院批复同意惠州法院开展行政案件集中管辖试点工作,惠州市成为继江门、湛江、深圳、珠海、广铁5个区域之后获省高院批准试点行政案件集中管辖的第6个试点城市。51日,根据《惠州市中级人民法院关于开展行政案件集中管辖的方案》《广东省惠州市中级人民法院行政案件集中管辖工作实施细则》(以下简称《实施细则》),我市正式开始实施行政案件跨行政区域集中管辖工作。惠城区、博罗县人民法院定为行政案件集中管辖法院。惠城区人民法院管辖的是:以市直行政机关为被告的一审行政案件、市直行政机关申请非诉行政执行案件的审查;以博罗县县属行政机关、乡(镇)街为被告的一审行政诉讼案件、博罗县辖区内行政机关申请非诉行政执行案件的审查。博罗县人民法院管辖的是:惠城区法院、惠阳区法院、惠东县法院、龙门县法院、大亚湾区法院、仲恺法庭辖区内所有以县(区)属行政机关、乡(镇)街为被告的一审行政诉讼案件和上述县(区)辖区内行政机关申请非诉行政执行案件的审查。惠阳区法院、惠东县法院、龙门县法院、大亚湾区法院、仲恺法庭不再受理上述案件。以市、县(区)人民政府为被告的一审案件由惠州中院管辖。

(二)调研开展情况

为全面掌握行政案件集中管辖施行2年半以来的情况,优化和改进行政案件集中管辖制度,惠州市中级人民法院以研究室和行政庭为主体组成调研小组,于20191月分别到惠阳区、大亚湾区、惠城区、博罗县法院和惠州市律师协会进行了调研。

本课题调研采用座谈、收集数据和典型案件的方式进行。在此之前,阅读借鉴了相关的研究成果。通过调研,课题组掌握了惠州本地的一手材料,了解了集中管辖后的实践情况,希冀通过总结经验、提炼特色,达到行政案件集中管辖制度顺利有效的目的。

二、基本情况

(一)机构、人员基本情况

1.集中管辖法院机构、人员情况

20163月,博罗县法院启动集中管辖筹备工作,51日前已组建好行政审判团队。团队有6名法官,其中3名是从大亚湾、惠东、龙门法院借调的优秀法官。借调法官回到原法院工作后,现博罗县法院行政庭有5名法官负责审理行政诉讼案件(包括分管的专职委员),法官助理5名,书记员6名。

惠城区法院行政庭现有3名法官(包括分管领导),法官助理3名,书记员3名。行政庭原有2名入额法官,因2018年执行攻坚工作需要,1名法官被抽调办理执行案件(2019年返回行政庭)。2018年内只有1名法官办理行政案件。 

2.非集中管辖法院机构、人员情况

实行集中管辖后,4个非集中管辖法院均保留行政庭机构,但对原行政庭人员进行了分流:惠阳区法院原2名法官均分流办理执行案件;大亚湾区法院原2名法官分流办理执行、立案工作;惠东县法院原3名法官分流参与诉前联调工作和办理民事案件;龙门县法院原2名法官分流至执行局、派出法庭工作。其他辅助人员均分流至其它部门工作。

(二)案件审理情况

1.集中管辖前后全市基层法院审理行政案件情况

近五年来,全市基层法院受理行政诉讼案件量总体呈上升趋势(见表1,其中的数据不包括立案阶段不予立案不予受理的行政案件)。虽然其中有受立案登记制改革影响的因素,但显然集中管辖后案件的增量更加突出,在一定程度上亦表明人民群众依法理性表达诉求的意识和能力明显增强。

2014

2015

2016

2017

2018

收案

231

326

507

517

544

收案 同比

- -

41.13%

55.52%

1.97%

5.22%

结案

176

358

495

420

537

结案 同比

- -

103%

38.27%

15.15%

27.86%

1 近五年全市基层法院行政案件的收结案数量及变化情况 (单位:件)

同时不予受理、不予立案和驳回起诉在当年结案的比例逐渐上升(见表2),不当行使诉权得到引导与规制。一方面表明法院积极支持和保障人民群众依法行使诉权,另一方面也表明法院注重当事人正确行使诉权的释明工作,对释明后仍不符合法定起诉条件的,依法裁定不予立案或驳回起诉。

2014

2015

2016

2017

2018

数量

33

111

197

161

157

占同年结案的比率

17.63%

28.24%

32.14%

38.06%

28.44%

2 全市基层法院不予立案、驳回起诉的行政案件数量及占比 (单位:件)

2.集中管辖前后集中管辖法院审理行政案件情况

(1)基本情况

20165月实行行政案件集中管辖后,集中管辖法院受理及审结的行政案件数量稳步增长。近三年集中管辖法院收案同比上升83.77% 41.60%9.46%,这表明案件量总体上升,但增速有所缓解。近三年集中管辖法院结案同比上升183%23.53%32.58%,总体增量明显高于同年的收案量。

1  近五年博罗县法院和惠城区法院受理行政案件情况 (单位:件)

 

2  近五年博罗县法院和惠城区法院审结行政案件情况 (单位:件)

(2)主要特点

1.案件数量区域来源分布不均衡。案件区域来源主要集中分布在惠城区(含市直机关)、博罗县及惠阳区。按案件发生的行政管理区域划分,近三年集中管辖法院审理的行政案件主要集中分布在上述三个县区,其连续三年占比达70%以上。

3  近三年集中管辖法院审结行政案件区域分布情况 (单位:件)

惠城区(含市直机关)、博罗县及惠阳区三个县区的败诉行政案件数相对亦高于另外三个县区。近三年集中管辖法院审结的行政机关败诉案件中,2016年上述三个县区占比依次为20.31%31.25%14%2017年的占比依次为18.52%24.69%22.22%2018年惠城区(含市直机关)占比27.94%惠阳区占比16.9%博罗县和仲恺高新区占比均为15.44%

2.案件所涉行政管理范围呈现分布广泛又相对集中特点,新类型案件呈上升趋势。近三年集中管辖法院审理的行政案件中,被诉行政行为所涉行政专业领域主要在乡镇政府、城乡建设管理(含规划、房屋登记)、劳动社会保障、公安行政管理(含治安、消防、道路)、工商行政管理及资源行政管理(土地、林业),以上领域案件每年占比达80%以上。包括新类型案件在内的其他案件则逐年增长。被诉行政行为类型主要是行政确认、行政登记、行政处罚及行政强制等。

乡镇政府

城乡建设管理

劳动社会保障

公安行政管理

工商行政管理

资源行政管理

其他

2016

74

53

62

80

31

30

21

2017

94

127

78

36

82

45

35

2018

222

33

85

63

35

54

52

3 近三年集中管辖法院行政案件所涉行政专业领域分布情况 (单位:件)

3.行政诉讼争议得到实质化解。对于行政赔偿、行政补偿以及涉及行政自由裁量权的案件,在坚持自愿、合法原则和不损害国家、社会及他人合法权益的前提下,集中管辖法院努力从根本上解决争议。近三年来的撤诉率分别是22.91%16%20.79%虽然撤诉率是相对下降但是2018年的撤诉案件已达110件,2016年撤诉案件量的1.5倍左右。

4.行政机关败诉比例小幅上升。近三年集中管辖法院审结的行政案件中,判决行政机关败诉的案件数依次为6481136,败诉率依次为19.8%20.3%25.7%司法审查标准更加严格,通过证据查明事实,更加重视行政程序,行政机关败诉风险更大。实体败诉中较为常见的行政行为类型主要是行政不作为(包括不履行法定职责和义务)、行政登记、行政强制等。

3.集中管辖法院非诉行政执行案件的受理、审查情况

(1)基本情况。近三年来,集中管辖法院受理审查的非诉行政案件急速上升,2017年的非诉行政执行案件达1638宗,同比增长178%。而非诉行政执行案件的准予执行率却呈逐渐下降的趋势。近三年的准予执行率分别为67%21%37%

4 惠州市集中管辖法院非诉行政执行案件的收结案数量及变化情况 (单位:件)

准予执行率大幅度下降,除了行政机关主动撤回申请外,主要原因在于:一是案件存在不准予执行的事由,如送达程序不合法;二是存在驳回申请的情况,如国土和林业部门查处违法用地案件,其申请强制执行事项包括退还非法占用土地、没收或者拆除地上建筑物、恢复原状以及罚款等。除了罚款事项外,其他申请事项博罗县法院均裁定驳回申请或者不准予执行。

(2)主要特点:非诉执行案件分布相对集中。按照申请强制执行的行政主体划分,近三年集中管辖法院审查的非诉行政案件主要分布如下表。值得注意的是2016年国土资源局的申请执行案件占全年的21%,而2017年则跃升至72%2018年则为56%

环境保护局

国土资源局

人力资源和社会保障局

卫生和计划生育局

水务局

城市管理行政执法局

安全生产监督管理局

市场监督管理局

其他

2016

291

125

96

35

6

10

5

1

3

17

2017

251

1177

69

62

29

3

3

20

7

17

2018

179

619

82

33

57

10

12

10

52

49

4 近三年非诉行政执行案件所涉行政部门分布情况 (单位:件)

(三)经验和措施

1.加强人员和设施保障。博罗县法院加强与其他各县区法院的沟通协调,施行初期从其他县区法院借调3名法官及1名法官助理,缓解本院人员不足压力。积极争取增加政法专项编制以弥补办案人员不足的缺陷。增配法官助理、书记员,充实行政审判队伍。专门为行政庭配备一部车辆用于行政审判的文书送达、巡回审判等事宜,切实通过夯实行政办案软硬件基础,使得大幅增长的案件被充分有效“消化”。

2.推行邮寄立案、网上立案和电子送达等便民措施。博罗县法院加强与其他县区法院的沟通与协调,有实际困难的当事人可到当地法院提交诉讼材料,再由该院邮寄转交博罗县法院立案。在龙门县、大亚湾区已实行跨区域立案,当事人可实现在当地法院直接立案。2017年以来,根据博罗法院与大亚湾区法院签订的异地立案协议,共办理异地立案5件。目前其他县区也在推进该项工作,争取实现全覆盖。同时,博罗县法院借力完善异地委托送达及委托调查程序,全面推行电子送达,努力化解人案矛盾。

惠城区法院设立了专门的行政案件立案窗口,以方便当事人对口立案。推行网上立案,在立案中如发现应由博罗法院或市中院管辖的案件,则告知当事人向有管辖权法院起诉。如当事人一定要在该院起诉,该院予以立案后,将案件移送给有管辖权的法院。

3.推进负责人出庭应诉机制。搭建行政审判和行政应诉衔接平台,推动落实行政机关负责人出庭应诉制度,引导行政机关依法参加诉讼活动,提升领导干部的法治思维和依法行政意识。2016集中管辖后,博罗县法院、惠城区法院开庭时行政机关负责人出庭应诉率分别为73%40%2017年分别为84.66%54%2018年分别为75.12%55.7%

4.加强巡回审判。为便利当事人诉讼,博罗县法院大力开展巡回审判工作,巡回审判已实现辖区内各县区全面覆盖,2017年该院实行巡回开庭22次;2018年因人力不足,没有开展巡回审判。

5.集中管辖法院与非集中管辖法院建立协同机制。大亚湾区院与集中管辖法院特别是博罗县人民法院建立了顺畅的协同机制。原行政庭庭长刘丽强同志作为行政审判工作的对接联系人,就案件异地调查、巡回审判、行政争议地异地协调化解及信访稳控等方面做了大量的协调工作,有效化解了部分行政疑难案件。惠城区法院及博罗县法院在集中管辖制度施行之初已就行政案件审理过程中的法律文书互送、立案专线的建立等达成了一致意见。

6.立案庭与行政庭紧密衔接。惠城区法院立案庭与行政庭紧密衔接,在立案窗口对起诉人提交的起诉材料作粗略审查后,立即将起诉材料拿到行政庭,由行政庭根据行政诉讼法第二十五条、第二十六条、第二十九条、第四十九条及最高法院的适用解释的规定对相关起诉材料进行审查,并由行政庭提出意见供立案庭参考。

博罗县法院加强与立案部门协作,前移审查关口,全面梳理核查全市涉诉相关重点人,对恶意诉讼及其他滥用权利扰乱正常行政秩序和审理秩序的行为,及时裁定不予立案或裁定驳回起诉,最大限度地遏制滥诉行为,维护正常审判秩序,节约审判资源,更好地维护老百姓的合法权益。

三、我市行政案件集中管辖制度面临的现实障碍

通过上文的分析,我们可以清晰地看到行政案件集中管辖改革带来的有利影响。但也要清醒地认识到,这一制度在推进过程也存在不少的问题,准确找出问题并加以细致考量,从而探究解决问题的合理路径方为本次调研的真正意义所在。

(一)当事人诉累增加,便民措施未铺开。集中管辖旨在割离管辖法院与被告机关之间的地域关联,实现行政案件的公正审理。实践中,当事人因诉讼成本增加而提出异议的人数较少,主要原因在于大部分当事人认为案件审判的公正性比诉讼成本增加问题要重要的多。但不容置疑的是,集中管辖客观上确实使当事人在时间和金钱上的成本显著增加,进而给其造成了诉讼上的诸多不便。一旦当事人的诉求没有得到有效的满足,其对行政案件集中管辖的抱怨相较而言增加更多。惠州中院在进行改革前已经意识到开展集中管辖势必会导致诉讼成本上升,因此在制定出台《实施细则》时,明确提出了集中管辖工作应遵循便民利民的原则,并规定了代收立案材料、巡回审判等便民措施。但根据调研情况反馈,集中管辖制度实施后,各项便民措施推进的力度未达到预期目标。如由于集中管辖法院行政审判人员不足,开展巡回审判耗费审判人员大量的时间和人力,所以制度实施以来,开展巡回审判仅22次,占行政案件总数的2.7%,巡回审判适用率较低。由于行政立案需进行前期审查和缺乏顶层技术支持,网上立案、异地立案等便民措施也并未全面铺开,仅有大亚湾法院与博罗法院签订了异地立案协议。2017年至今共办理异地立案20宗,占案件总数2.5%适用率未达到预期效果。

(二)集中管辖法院审判力量不足。开展集中管辖以来,集中管辖法院的行政案件呈现井喷式激增,从改革前的年均160件,增长至464件。集中管辖法院行政庭的审判力量仍不足以应对骤增的审判工作压力,专业性人才匮乏问题突出。改革初期,为确保如期顺利完成集中管辖改革,惠州中院协调全市法院,从各基层法院抽调3名法官充实博罗法院行政审判力量,博罗法院亦按两个合议庭的规模搭建好审判团队。但借调期满后,抽调的法官已全部返回原法院。尽管博罗法院新增两名员额法官到行政庭,但行政诉讼比起一般诉讼更需要审判经验,博罗法院从事行政审判工作3年以上的法官仅3人(包括分管专职委员),专业性还有待提升。审判工作量陡然增大几倍之后,法官的心理调适和法院后勤保障的调整工作面临较大困难。同样,目前惠城区法院行政庭仅剩庭长与副庭长两名法官,副庭长抽调执行局,即在相当长一段时间仅由庭长一人审理众多行政案件。目前力量不足的情况虽已在逐步改善,但仍需继续努力。

(三)实质化解行政争议的难度增加。实行跨区划集中管辖制度后,行政案件的撤诉率有所下降,2016年的撤诉率为22.91%2018年则为20.79%。行政诉讼涉及多方利益,必须经过多次协商才能起到作用,行政案件集中管辖制度在破除传统行政区划与司法区划高度重叠的司法体制之禁锢的同时,也加大了实质解决行政争议的难度。一是实质化解争议成本较高。诉讼当事人均需到异地接受调查与调解,诉讼成本的提高增加了法院的协调难度,集中管辖法院对当地情况的不了解,导致法院提出的问题解决方案不容易达成一致。二是行政案件的骤然增多,使得法官疲于审结案件,没有额外的时间与精力去积极协调。三是集中管辖制度在客观上为司法与行政的良性互动设置了障碍,为行政争议的协调化解增添了难度。在典型的“熟人社会”中,原来的管辖模式下基层法院与当地行政机关之间已经形成了一定的协调机制,而跨区域诉讼造成了集中管辖法院与被诉行政机关之间联系和合作的困难。四是在行政争议的协调化解过程中,原告主动撤诉的最大动力源于行政机关改变或撤销其行政行为,但行政机关往往因顾虑承担行政责任而不愿改变或撤销其行政行为。

(四)集中管辖相关沟通机制不健全。一是法院内部的沟通机制不健全。依据《实施细则》的,两级法院成立协调工作小组,要求协调小组不定期召开工作会议,集中研判行政审判的发展态势。但实施集中管辖制度以来,仅召开3次联席会议。部分基层法院法官反映由于缺乏上级法院的业务指导,使其与二审法官在办案理念、法律理解、证据与事实的认定的角度上存在偏差,导致一部分案件在其耗费大量时间和精力作出一审判决后,二审又被改判,未能很好体现统一裁判尺度的要求。特别是判决行政机关败诉的案件,一审法院往往是在权衡了各方利害关系后慎重作出的。在此情形下其裁决仍然被二审改判,一审法院在行政机关心目中的司法公信力将受到质疑。

二是法院与外部的沟通渠道不畅通定纷止争、息诉宁人、实现行政纠纷的实质性化解为我国行政诉讼法的重要价值目标。该目标的顺利实现必然需要人民法院和行政机关双方携手共进,不断加强互相间的合作与交流。在此背景下,司法建议的推行有效地促进了行政和司法之间的积极互动。然而,当前的司法建议制度仍处于初步探索时期,发展程度还不够成熟,仍不能完全发挥其本身的理论意义和制度优势。目前,法院与行政机关、律师之间缺少相互沟通的平台,部分行政机关未能充分理解裁判目的和诉讼精神。尽管随着行政机关负责人出庭机制的不断推进,行政机关负责人出庭应诉工作在“量”上取得重大突破,行政机关负责人出庭应诉趋向常态,但在“质”上还有很大的进展空间:行政机关负责人出庭存在形式化的倾向,少数出庭应诉的负责人存在庭审准备不足、应付式走过场的现象,并未实质参与到庭审当中,不能回应当事人的诉请和质疑。

(五)集中管辖法院维稳压力集中。2018年,集中管辖法院共受理非诉案件1103件,其中国土资源局申请执行的案件619件,占总数的56%没有强制执行权的行政机关在申请人民法院强制执行后,人民法院一旦裁定准予执行,组织执行将由人民法院负责,以人民法院当前的资源不堪重负。因此,2015年博罗法院准予执行率81%集中管辖后,博罗法院准予执行率曾一度降为16%,准予执行率大幅度下降。这类案件因与被申请人的切身利益密切相关、重大,且因行政机关长期以来不注重源头治理,不及时履行法定职责,大部分都是等到违法行为即建筑物已经建成才简单作出处理,处理程序上也存在很多问题。如果强制拆除,被申请人往往会做出极端的行为。

在集中管辖改革实行后,非集中管辖法院不再审理行政案件,其原本承担的信访稳控责任则由集中管辖法院来承担,使得原本分散的维稳压力变得集中,这大大加重了集中管辖法院的维稳压力。一方面,集中管辖法院要承担大量的案件审判工作,对解决该类问题明显力不从心;另一方面,集中管辖法院提出的解决信访问题的方案还需要得到当事人所在地党政机关的同意,导致协调配合工作难。根据本次调研的反馈,集中管辖法院法官普遍反映对政治风险与人身安全风险的深切担忧,表示尤其是数量暴涨的非诉案件所带来的维稳压力犹如“定时炸弹”般时刻困扰着行政审判法官。虽然目前惠州市该类信访维稳问题不明显,但是行政诉讼涉及人员众多、利益广泛,这类问题有可能成为影响社会稳定的隐忧。

(六)非集中管辖法院的行政审判职能弱化。非集中管辖法院行政审判职能弱化是集中管辖改革目前面临的最直接的问题。有法院认为,刑事、民事、行政审判是法院的三大审判职能,共同构成了司法审判的有机整体,集中管辖制度导致非集中管辖法院的行政审判职能缺失,造成优秀审判人员的流失。按照《实施细则》的要求,非集中管辖法院只保留办理司法赔偿案件以及协助集中管辖法院做好相关审理工作的职责,这样的工作量显然无法满足一名正常的行政法官的工作量,行政审判的许多骨干力量被调离岗位,具有行政审判司法经验的法官流失严重,导致非集中管辖法院行政审判庭出现边缘化、功能闲置的状态。同时,非集中管辖法院行政庭与当地政府的桥梁和纽带作用明显降低,导致法院自身对行政审判重视程度降低,行政审判法官职业尊荣感受到挫伤。同时也削弱了基层法院在当地通过行政诉讼宣传法治的作用,没能起到提升当地群众法治意识、促进依法行政的效果。从对惠阳区、大亚湾区等非集中管辖法院调研的情况来看,现在非集中管辖法院行政庭人员多数负责其他案件的审理,大部分行政审判庭仅保留庭长 1 人,不仅行政审判能力、理论研究水平无法得到有效提升,对集中管辖法院的协助工作也难以保障。

(七)集中管辖改革的利弊存在争论。一部分基层法院的院领导和法官认为,行政案件实行集中管辖的初衷是排除地方主义干扰,让群众切身体会司法的公平正义,实现行政审判的专业化。但在现今司法改革的背景下,地方主义的干扰或干预几乎不存在,实际操作中,行政审判的专业化也没有很好的体现。但集中管辖后,不便民、协调难、不利普法等弊端明显,因此认为集中管辖制度没有必要。一部分法官认为集中管辖制度还是存在必要性,最直观的好处是让群众更好认可了判决的中立性与公正性。一部分法官认为集中与否均可。部分律师认为,集中管辖后,当事人为避免繁锁诉讼和舟车劳顿的烦恼,愿意聘请律师进行诉讼。相较而言,在对集中管辖改革的利弊的认识上,法官群体比律师群体更加不统一。

四、进一步完善行政案件集中管辖制度的对策建议

在本次调研中,行政法官普遍认为集中管辖制度确实取得了成效,但是随着试点时间的推移,也呈现出一些问题,与最初预期的效果存在差距。这表明,行政案件集中管辖的改革不是一蹴而就的,需要继续完善各项配套制度,深化行政审判体制改革。

(一)强化便民措施,落实司法为民

1.拓宽立案和资料收转渠道。探索多样化的行政诉讼立案方式,打造“一站式”便民诉讼服务平台。推进异地立案便民措施在全市基层法院稳妥落地,试行线上预约立案措施,对老弱病残、交通不便的当事人,试行电话立案、网上立案等服务群众举措。进一步规范行政案件立案工作流程,尽可能减少当事人来回奔波给当事人带来的不便。集中管辖法院在接到起诉状时,对符合法定起诉条件的,应当场登记立案并开具诉讼费缴纳通知,便于当事人一次性完成立案相关手续。

2.巡回审判机制化。积极落实巡回审判制度,是真正做到司法为民的重要举措。如何高效地组织巡回审判,发挥巡回审判的作用,需要考虑如下几个问题:第一,如何对巡回审判制度开展的程序进行规范;第二,如何与非集中管辖地的基层法院和基层组织建立有效联系;第三,如何对巡回审判工作进行监督管理。首先,应当制定一套有关巡回审判的具体规范。从全国各地行政案件集中审判的试点经验来看,主要存在三种做法:一是以巡回审判为原则,开庭审理尽可能在原告所在地进行;二是规定巡回审判至少需要保证每月一次;三是将巡回审判作为由当事人立案时自行选择的三种模式之一。基于巡回审判成本的考虑,需要明确巡回审判范围,并根据辖区内行政案件的具体受理情况,制定最低巡回审判开庭率,确保巡回审判制度能够有效落实。其次,集中管辖法院要与非集中管辖地的基层法院建立长效的沟通机制和委托机制。巡回法庭不仅离不开非集中管辖法院的场地提供,在案件的调查、和解方面也需要非集中管辖法院的通力协助。最后,要建立对巡回审判的监督考核机制。可以将巡回审判工作纳入法院的年终考核和法官的个人考核中,组织审判人员对通过巡回审判而审结的案件进行分析评估,结合法官个人年度结案量以及当事人对判决结果的接受度进行具体考核。从而激励行政法官参与巡回审判,保证巡回审判的透明公正,从而推进行政案件集中管辖制度的改革。

3.创新送达新模式。以智慧化法院为依托,充分利用司法公开平台,开创文书送达新模式。利用集审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开为一体的诉讼服务网,方便当事人查阅与其案件有关的审判流程节点信息,同时可以通过该平台向法院提交相关的材料。反之,法院也可以通过该网站转交案件受理通知书、开庭传票等相应材料给当事人。现阶段,可以先在立案时征求当事人是否愿意接受网上送达。签字认可的,就可以尝试通过诉讼服务网对其转交相应的诉讼文书。此外,在行政案件集中管辖制度下,大多数的行政案件都在异地法院审结,为了减轻诉讼参与人的各项开支,有必要细化委托送达和委托宣判等制度,明确委托送达及宣判的机构,并根据当地实施的案件集中管辖制度情况来明确进行委托送达和宣判的具体适用范围。

(二)强化集中管辖法院审判力量

1.给予人员、经费保障。实行行政案件集中管辖,必然涉及人、财、物等方面的调整,而且这些往往决定了这项改革能否成功开始、持续发展。从我市法院的实践经验看,两个基层法院管辖六个县区行政一审案件,办案经费的增加、人员增多都是必需的。但是这些支出如果全部由集中管辖法院承担是相当困难的。因此,从人、财、物等方面给予集中管辖制度长远的支撑是关键。在财政支持方面,在当前司法改革实行省级统管的前提下,省财政要求地方财政上缴经费时,应当把行政案件集中管辖单项预算,然后由省财政直接把经费拨付至地方集中管辖法院。在人员配备方面,现行法官员额改革,没有为行政案件集中管辖保留员额,目前分配给行政庭的员额是不足以应付集中管辖工作的。因此,在法官员额配置、司法辅助人员的调配等方面,都应该对行政案件集中管辖留有专项编制。

2.探索专家陪审员模式改革。人民陪审员制度是“人民当家作主”有力诠释。但就监督司法权运作而言,行政诉讼中的人民陪审员面临着较刑事、民事诉讼更大的压力。由于行政诉讼的高度专业化,人民陪审员与法官在法律知识上的巨大悬隔更为明显,人民陪审员更容易存在附和法官判断的倾向。行政诉讼本质上是建立在对行政机关的首次判断之后,而行政机关在相关管理领域的专业性尚且要求法院对其判断适度尊重,作为“非专业人士”的人民陪审员难以在心理和行动上均具备判断的智识与自信,对司法权的监督也就难免流于形式。因此,由于行政诉讼的特殊性,需要探索行政诉讼专家人民陪审员模式改革。一方面,专家人民陪审员能准确、高效地帮助法庭解决诉讼中的专门性问题,使其能在相应专业案件的审判中发挥实质作用。另一方面专家人民陪审员库源自社会公众,其参与审判有助于化解社会舆论的猜疑,并且相比全职的法官更能对抗外界的压力和制约,为法官提供一个消除社会舆论压力和外界不良干扰的保护性屏障。因此,探索专家人民陪审员模式改革是缓解基层法院行政审判人员紧缺、完善改革路径的可行之策。

(三)以诉前调解为重点的多元化纠纷解决机制。借鉴新《行政诉讼法》确定的可调解行政案件的范围,依托诉调对接中心,探索将行政赔偿、行政补偿及行政机关行使自由裁量权等三类纠纷纳入诉前调解。具体而言,一是要广泛引进社会力量,从熟悉行政诉讼的高校学者、退休法官、律师中选聘特邀调解员,组建专业的特邀调解员队伍。二是制定相关方案与细则,规范调解行为,强化内部管理。在严格遵循自愿、合法原则下,以相对低廉的诉讼成本及时化解纠纷。双方当事人达成诉前调解协议的,应即时进行司法确认;未达成调解协议的,也应规范工作流程,做好诉讼请求、证据、无争议事实等记录在案的固定工作,并告知双方当事人调解未成的原因、移交立案等信息,降低后续审判环节的时间成本,提高当事人对诉前调解的支持率和信任度。

(四)促进沟通互动常态化,进一步拓展延伸服务

1.着力畅通与外部的沟通互动。一是要建立信息共享机制,及时向市委、人大汇报,向政府、政协通报相关情况,主动加强沟通联系,争取理解支持,着力解决当前制约集中管辖制度的瓶颈问题。通过与行政机关进行信息交流和案件审理的协调、沟通,实现诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补,进而形成预防和化解行政争议、保护当事人合法权益的合力。二是深入推进行政机关负责人出庭、司法建议等良性互动机制。人民法院在确保行政审判独立性的基础上,应充分发挥行政审判的能动性,与行政机关开展良性互动,充分利用好司法建议制度的功能,为行政机关依法行政提供更加完善的司法服务。促进行政机关负责人“既出庭、又出声”,使负责人出庭应诉制度在化解行政争议方面真正起到‘消化剂’的作用,让庭审真正成为当事人与行政机关平等对话的平台,进而提升行政机关运用法治思维和依法行政的能力。三是要拓展延伸服务、规范行政执法。对集中管辖后的行政案件进行归类梳理,对出现案件数量井喷的类案与行政机关一起分析查找原因,帮助堵塞漏洞,规范行政行为。就行政审判工作中发现政府决策、行政执法等方面存在的问题进行归纳整理,并专门组织法官到政府机构进行讲评,分析存在问题原因,提出切实可行的改进意见和建议,促进行政机关提高依法行政的水平。

2.健全法院内部沟通协调机制。市中院要继续肩负起统筹、指导责任,通过加强辖区内行政审判工作目标考核,明确法院之间在试点改革中工作融合及具体分工,建立有效的协调机制,促使法院之间互相配合,共同抓好集中管辖改革措施落实,做到实质性化解行政争议。主要措施包括:一是加强上下级法院间的协调。市中院行政庭要加强对基层法院特别是对指定集中管辖法院行政审判的指导工作,及时协调处理指定管辖和案件审理过程中的问题。定期交流审判经验,举办审判实务培训班,全面提升行政审判能力。二是加强集中管辖法院与非集中管辖法院之间,立案审查、调查取证、审判、文书送达、执行的有效协调,实行集中管辖审判情况定期通报、委托调查和委托协调案情通报制度,以便非集中管辖法院更全面地把握案情,更有效地做好协助配合工作;三是建立集中管辖法院内部协调机制,加强集中管辖法院立案庭、行政庭、执行庭之间的沟通协调,提高审判质量和执行效率,保障当事人的合法权益。

(五)积极探索裁执分离。实施集中管辖制度后,国土林业部门申请强制执行违法用地拆除违法建筑案件数量增多问题尤为突出,该类案件共1924宗,占总收案数的69%。在集中管辖制度下,集中管辖法院面临来自行政诉讼和非诉行政案件的双重重压,在跨区域行政审判还在探索的情况下,又加入巨量的非诉行政案件,重非诉、轻诉讼的“舍本逐末”情形很可能会再上演,背离实行集中管辖的初衷。且若这类案件的不准予执行率持续居高不下,势必损害执法和司法权威。裁执分离便是解决这一问题的一剂良方,其指的是行政机关申请人民法院强制执行行政决定时,人民法院负责对行政决定是否符合强制执行的条件进行司法审查,对准予执行的裁定由有关行政机关负责组织实施的制度。2012 年最高人民法院在国有土地征收补偿案件的司法解释中首次将“裁执分离”条款规定出来,这极大推动了非诉行政执行裁执分离模式的试点运行。此后,浙江、上海、中山等地法院纷纷出台了推动裁执分离模式试点的相关文件或规定,其他省市的法院在房屋征迁、土地违法等案件中也积极适用裁执分离模式。市中院可借鉴上述已实行“裁执分离”的地方的经验做法,争取市委、市政府的支持,先行先试,由市中院和市司法局等行政机关联合制定具体实施意见,明确法院和行政机关的权责,以保障人民法院在作出裁定时没有后顾之忧,从而切实破解非法用地非诉行政案件执行难问题。

(六)完善信访责任机制。由于集中管辖后,行政案件的骤增使得信访的形势更为严峻,然而信访责任的分配尚未有明确的规定。在保证法院依法独立行使审判权的前提下,要进一步完善信访责任机制,确保不因行政案件的审判活动而引发危及社会稳定的事件。积极探索建立信访共同责任制度,以集中管辖法院、当事人所在地法院及政府维稳部门共同作为的信访责任主体,以当事人所在地法院及政府机关管辖为主,集中管辖法院配合为辅为原则,明确各主体在行政诉讼中的工作职权,并以各自的职权为基础划分责任范围,多渠道分散维稳压力,多点面共同做好信访维稳工作。一是集中管辖法院主要负责诉讼程序过程的释法明理工作,以及诉讼程序结束后的判后答疑、申诉引导等工作。二是当事人在司法程序以外继续进行信访的,则按照属地原则,由当事人所属县市党委政府及其有关部门负责化解及稳控工作。三是建立起涵盖我市两级政法委、公安机关以及人民法院的维稳协调机制。集中管辖法院主动作好案件的风险评估工作,尤其是当事人抵触情绪强、较为重大敏感的案件及时将风险评估信息与非集中管辖法院交流,紧急情况下通知当事人所在地党委政府机关作好事先准备工作。

行政案件集中管辖是一项旨在增强人民法院依法独立公正审理行政案件能力的行政审判体制改革。在稳步推进行政案件集中管辖改革时,我们也需要对该项改革制度继续剖析,不断加以完善,使该项制度更加科学合理,发挥其应有的效用。