关于环境公益诉讼模式的调研报告

发布时间:2019-12-30 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:46450 次

 

关于环境公益诉讼模式的调研报告

惠州市中级人民法院

于海砚   刘剑锋

 

2012年修订的《民事诉讼法》确立了环境民事公益诉讼制度,2015年修订的《环境保护法》、制定的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《民事诉讼法司法解释》进一步明确了环境民事公益诉讼的制度架构和审判流程。环境民事公益诉讼经过五年的司法实践,为环境与资源保护作出了重大贡献,但同时也显现出一些弊端。2017年7月1日修订的《行政诉讼法》,在立法上确立了环境行政公益诉讼制度,至此,我国环境公益诉讼确立了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼“二元并立”分别运行的模式。为了深入了解环境公益诉讼在实践中的发展情况,环境行政公益诉讼将如何发挥作用,民事公益诉讼和行政公益诉讼二者该如何相互配合为保护、建设绿水青山作出贡献,本文以最高人民法院2017年3月发布的“环境公益诉讼十大典型案例”为分析基础,发现当前环境公益诉讼存在的不足,寻求更有效的诉讼机制和方法,促使环境公益诉讼更高效地开展。

一、环境公益诉讼发展现状

2015年1月至2016年12月31日,全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、受理二审案件11件。其中,环境民事公益诉讼一审案件137件,环境行政公益诉讼一审案件51件,行政附带民事公益诉讼一审案件1件。()

2017年3月,最高人民法院发布了环境公益诉讼十大典型案例(以下简称“十大案例”),其中有八件为民事公益诉讼,二件为行政公益诉讼。“十大案例”的选取综合考虑环境污染突出问题及环境公益诉讼的热点、难点问题,对实践中环境公益诉讼案件的审理具有示范和指导意义。以下通过对“十大案例”的概览,可对我国环境公益诉讼的发展现状有一个直观的认识。

表一:“十大案例”概览()

 

案例名称

诉讼请求

裁判结果

1

江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案

六家被告企业赔偿环境修复费1.6亿余元及诉讼费用。

被告赔偿环境修复费1.6亿元及诉讼费用,被告能够通过技术改造对副产酸进行循环利用,明显降低环境风险,且一年内没有因环境违法行为受到处罚的,其已支付的技术改造费用可经验收后在判令赔偿环境修复费用的40%额度内抵扣。

2

中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案

停止污染;消除造成污染的危险;恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复;针对第二项和第三项诉讼请求,由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收;赔偿损失;公开赔礼道歉等。

调解结案,被告在投入5.69亿元用于修复和预防土壤污染的基础上,再承担环境损失公益金600万元。3)

3

中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案

被告停止污染,增设防治设施,经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动;赔偿损失,并将赔偿款项支付至地方政府财政专户,用于污染治理;向社会公开赔礼道歉;承担诉讼等费用。

被告赔偿损失2198.36万元,用于大气环境质量修复;向社会公开赔礼道歉等。

4

重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染民事公益诉讼案

被告停止侵害,不再生产或者避免再次造成污染,对今后可能出现的污染的风险重新作出环境影响评价,并由法院根据环境影响评价结果,作出是否要求被告搬迁的裁判;进行生态环境修复,并承担相应费用等。

被告停止侵害,重新申请环境影响评价,未经环境保护行政主管部门批复、环境保护设施未经验收的,不得生产;在判决生效后180日内,制定土壤修复方案并进行修复,逾期不履行修复义务或者修复未达到保护生态环境社会公共利益标准的,承担修复费用;赔礼道歉等。

5

中华环保联合会诉江苏江阴长泾梁平生猪专业合作社等养殖污染民事公益诉讼案

被告停止排污,向公众赔礼道歉;对污染物进行无害化处理,排除污染环境的危险,并承担相应费用;修复环境并承担相应费用;承担环境服务功能损失费用等。

被告对土壤进行修复,复耕标准达到国土资源主管部门复耕要求和农林主管部门农业生产条件符合性评价指标与要求;对水环境进行修复,水环境污染物浓度应降低到《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)Ⅴ类标准,并接受监理单位监督;在判决生效后一个月内向该院报告环境修复落实情况;如自行修复后经环境保护主管部门验收仍不能达到环境修复预期目标的,法院将委托第三方进行修复,由此产生的一切费用由被告负担。

6

北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司大气污染民事公益诉讼案

被告停止超标排污,消除危险;支付环境治理费用,具体数额以专家意见或者鉴定结论为准等。

调解结案,被告承担生态环境治理费300万元。

7

江苏省镇江市生态环境公益保护协会诉江苏优立光学眼镜公司固体废物污染民事公益诉讼案

被告消除污染,承担废物治理费用,或者赔偿因其环境污染所需的相关修复费用。

被告在丹阳市环境保护局的监督下按照一般废物依法处置涉案废物。

8

江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案

恢复原状,并赔偿服务功能损失;如被告无法恢复原状,判令其以生态环境修复费用为基准承担赔偿责任。

被告赔偿生态环境修复费用及服务功能损失。

9

贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案

被告选址垃圾堆放场的行政行为违法;被告履行法定职责,责令其辖区内的龙滩村村委会停止在该地块倾倒垃圾;被告采取补救措施,清除垃圾,恢复原状。

确认丁旗镇政府选址垃圾堆放场的行政行为违法;限丁旗镇政府按照专家意见及建议继续采取补救措施,确保该区域生态环境明显改善;驳回公益诉讼人的其他诉讼请求。

10

吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案

确认白山市卫生和计划生育局为白山中医院校验《医疗机构执业许可证》的行为违法;白山市卫生和计划生育局履行法定监管职责,责令白山中医院限期对医疗污水净化处理设施进行整改;白山中医院立即停止违法排放医疗污水。

确认白山市卫生和计划生育局对白山中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;责令其履行监管职责,监督白山中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改;白山中医院立即停止违法排放医疗污水。

二、环境公益诉讼面临的困境

(一)环境民事公益诉讼的两难境地

1.环境民事公益诉讼判决的两种模式

在环境民事公益诉讼的司法实践中,当事人的诉讼请求和法院的判决常涉及到行政管理要素。在“十大案例”的八件民事公益诉讼案件中,涉及行政管理要素情况见表二:

表二:八件民事公益诉讼涉及行政管理要素情况表

案例序号

行政管理要素

诉讼请求

裁判结果

1

处罚、验收

2

验收

无(被告投入5.69亿元用于修复和预防土壤污染,承担环境损失公益金600万元。)4)

3

验收、大气治理

无(被告赔偿损失2198.36万元)

4

环境影响评价

环境影响评价、验收、达标

5

修复达标、接受监督、验收

6

无(被告承担治理费300万元)

7

在环境保护局的监督下处理废弃物

8

无(被告赔偿损失105.82万元)

从裁判结果的角度看,可将表中8件民事公益诉讼案件分为二种类型:

类型一,裁判结果中体现行政管理因素的案件。在裁判结果的判项中,涉及行政机关监管职责的有4件,即案例1、4、5、7,占比50%,可见当前环境民事公益诉讼的裁判结果涉及行政管理因素的占比较大,法院试图在环境民事公益诉讼案件中一并解决实际的环境问题就不得不加入行政管理的因素,使得法院的民事判决具有很强的行政管理气息。

类型二,裁判结果中未体现行政管理因素的案件。即案例第2、3、6、8,此四件案件仅就赔偿损失或支付治理费用进行判决,对于赔偿或费用如何转化为环境污染的治理和修复结果未提及。此种类型更符合传统的民事诉讼审判思路,但难以落实“修复为主”的现代环境司法理念,(5)更难实现维护环境公共利益的环境公益诉讼目的,从该角度看,此种类型对于环境问题的真正解决又显得隔靴搔痒。

2.环境民事公益诉讼面临的两难选择

结合诉讼请求来看,法院裁判结果选取类型一还是类型二,与诉讼请求并无直接关联。首先,在8件案件中,诉讼请求涉及行政管理的案件有3件,占37.5%,相比之下,判项中涉及行政管理要素的比率比诉讼请求中涉及的百分比还要高出12.5%。其次,诉讼请求与判决并不存在对应关系,如案例1、5、7,诉讼请求并未涉及行政管理的因素,而判项中有涉及;案例3中,诉讼请求涉及行政管理因素而判项中却未予支持。因此,裁判结果是否涉及行政管理要素是法院在裁判时根据具体情况的一个“主动”选择。

法院选择类型一还是类型二在实践是临一个两难的境地:第一,采用类型一能够对环境问题做出全面回应,但势必有“越界”行政管理之嫌,且即便作出涉及行政管理的裁判,现有的司法资源也无法保障判决的执行;第二,采用类型二仅能够就损失赔偿、治理费用进行裁判,没有与具体的行政管理衔接,裁判结果很难转化为环境保护和污染治理的实际,最终无法实现环境公益诉讼的目的。

以“十大案例”之案例1为例,该案一审判决仅就环境修复费、评估鉴定费及案件受理费进行了判决,即类型二的判决方式;二审法院改判为“先赔偿60%,如果被告能够通过技术改造对副产酸进行循环利用,明显降低环境风险,且一年内没有因环境违法行为受到处罚的……向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣”,即类型一的判决方式。一审法院仅在损失补益的民事诉讼角度做出判决,但对于如何止损、修复未予提及;二审法院的判决显然更加发挥了司法“能动”性,但二审法院该判项兼具了浓郁的行政管理色彩。此即为环境民事公益诉讼面临的两难境地。

(二)环境行政公益诉讼发展不足

1.环境行政公益诉讼占比较小

对最高人民法院统计的全国2015年1月至2016年12月环境公益诉讼案件和“十大案例”分别进行分析,诉讼类型的占比情况如下图一所示:

图一:环境公益诉讼中各类型占比

 

由上图可见,2015年至2016年间,全国一审环境行政公益诉讼案件(包含行政附带民事公益诉讼案件1件)在环境公益诉讼案件中占比为28%,“十大案例”中,环境行政公益诉讼(包含行政附带民事公益诉讼案件1件)占比为20%,均占比较小,数量较少。一方面由于此前环境行政公益诉讼未在立法层面确立,(6)另一方面,基于行政权与司法权各自独立、相互尊重的关系,加之民众对行政机关的管理具有普遍服从的心态,也导致了环境行政公益诉讼的谨慎提起。

2.环境行政公益诉讼亟待发展

2017年环境行政公益诉讼制度的确立具有里程碑意义,行政机关才是维护环境公共利益的主要责任主体,司法机关在能动司法的背景下以积极的姿态介入到环境公益诉讼纠纷解决之中,但终究需将责任归位于行政机关。(7)从立法角度看,整个环境法的发展就是以环境行政法发展为主体,而又以环境行政权力扩张为基本特征,(8)我国的整部《环境保护法》仅有第五十八条和第六十六条提及诉讼,整部法律可以说是一部环境行政监督与管理的法律;相关司法解释及最高院发布的与环境民事公益诉讼相关的规定,均涉及到环境保护部门。从现实角度看,与环境司法相比,环境行政拥有更多专家支持和技术服务资源,可以有效处理各类专业的、复杂的环境污染损害问题;程序开放且成本较低,能够最大广度和深度地保护不同的环境公益诉求。(9)

我国《环境保护法》第六条和第十条分别规定了地方各级政府及环境保护主管部门对环境保护的监管职责,环境公益诉讼的提起,必然是以环境遭到破坏或受到危机为前提,在此情况下,有必要对环境行政部门在案涉环境问题中是否存在行政违法或行政不作为进行审查。(10)而对行政机关的审查,必然需要行政诉讼程序的支持,这就要求环境行政公益诉讼在实践中有更大作为。目前,环境行政公益诉讼处于刚刚在立法层面确立的阶段,发展尚十分有限,未来将如何发挥其应有的作用,需要在理论上不断研究,制度上合理架构,实践中不断修正。

三、“民行二元并立”与“行民结合”

(一)“民行二元并立”诉讼模式的弊端

通过以上对我国环境公益诉讼现状的分析可以看出,目前环境民事公益诉讼面临两难境地而环境行政公益诉讼发展不足,《行政诉讼法》的应时修改,有可能逐步修正当前环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼在数量上的倾斜态势,部分满足环境公益诉讼案件的特殊需求,但环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼“二元并立”分别运行的模式并不利于环境问题的解决。

环境公益诉讼案件一般均为负有监管职责的行政机关失职与污染者的污染行为同时存在。在“十大案例”中的环境民事公益诉讼均有行政机关的失职行为。仍以“十大案例”中的案例1为例,被告6家化工企业在2012年1月至2013年2月长达一年多的时间内,委托无危险废物处理资质的主体将生产过程中产生的危险废物、废酸总计2.5万余吨倾倒于泰兴市马干河、如泰运河中,导致严重水体污染,但在该长达一年的时间内,相关行政机关并未介入,直至2012年12月,当地媒体播出“泰兴疯狂槽罐车 工业废酸偷排长江连续多年”的新闻后,泰兴市环境监测站才于2013年1月14日对如泰运河水质进行采样监测。此案中,因行政机关监管的明显滞后而造成如此严重的污染的事实,却未通过司法程序对行政行为进行审查。现实中,地方政府为了当地经济的发展、业绩的考核,往往在经济发展与环境保护中选择了前者。但环境问题的解决需要行政机关及污染者共同完成,行政机关履行监督管理的职责,污染者承担赔偿、修复的责任。若把二者割裂开来,或者偏重于某一方面,则会造成司法资源的错位与浪费。

环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼“二元分离”的传统诉讼模式会造成民事责任与行政责任的分离,不利于环境污染诉讼纠纷的一次性解决。(11)环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼按照两套程序、两个案件分别进行审理,会将环境污染问题中污染者的污染行为和行政机关的监管职责两个紧密相关的因素割裂开来,造成司法实践中的困境。为实现环境公益诉讼之保护环境公益目的,应将环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼二者有机结合,提高诉讼的效率和实用性,以应对环境问题的特殊性和紧迫性,实践中不应拘泥于传统的民事、行政“二分法”。

(二)“行民结合”环境公益诉讼模式的选择

1.“行民结合”的优势

由图二可以看出,环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼二者结合在追责、归责、判决执行等方面都更具有便利性和可操作性。具体优势如下:第一,有利于提高诉讼效率。将具有监督职责的行政机关和污染环境的主体置于同一诉讼程序中共同解决环境污染问题,一方面可以提高行政机关履职积极性,使其在诉讼程序中更清晰、严谨的考量其履职行为的合法性;另一方面,在行政监管部门的参与下,可以高效、准确的认定污染者的具体污染行为;同时,检察机关作为原告参与诉讼,其对民事审判和行政诉讼的法律监督职责亦同时得到有效发挥。第二,便于查明事实。环境问题具有复杂性、科学性的特征,对于污染行为的认定,赔偿标准的确定及修复方案的制定等需要依靠

图二:环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼“二元结合”

科学手段进行监测、评估、鉴定,行政机关在此方面具有资源优势,技术优势;检察机关也可充分发挥其在调查、收集证据方面的专长,在对客观事实进行认定的基础上,检察机关、监管部门、污染者可在已有证据的基础上,充分论证其行为的性质。第三,有利于准确划分责任。“二元结合”的诉讼模式有利于厘清行政机关的监管责任,追究污染者的止损、赔偿责任,在责任承担上“行政归行政”、“民事归民事”,行政机关与污染者各负其责,既有效克服在单纯的环境民事公益诉讼中遭遇的两难境地,又避免在单纯的环境行政公益诉讼中无法对污染者的民事责任进行评价的问题。第四,有利于保障判决执行。生态环境的修复需要一个长期的过程,在修复过程中需要相关的技术指导,修复效果需要专业检验,对此,依靠现有的司法资源是无法保障完成的,“二元结合”的诉讼模式在判决中明确行政机关应承担的监督污染者修复环境的责任,可在案件执行中承担“执行代管”人的角色,解决了环境公益诉讼的执行难问题。

2.“行政附带民事”公益诉讼形式的借鉴

实践中可参考“十大案例”之案例10的“行政附带民事诉讼”的诉讼形式。该案为全国首例环境行政附带民事公益诉讼案件,该案确认了行政机关的违法行政行为,责令其履行监管职责,判令医院立即停止排放医疗污水,并由行政机关监督其在三个月内完成医疗污水处理设施的整改,该案对于矫正行政机关在履行法定职责时的懈怠行为,强化依法行政理念,防止行政相对人因违法排放医疗污水而造成重大环境污染风险,具有重要的现实意义,法律效果和社会效果良好。(12)此案案情较为简单,可谓环境行政附带民事公益诉讼形式在实践中的初步尝试和探索,最高人民法院将该案编排在“十大案例”之中,表现出对该种做法的肯定,实践中具有借鉴意义。

四、环境行政附带民事公益诉讼制度的构建

(一)概念理解

传统行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件相关联的民事案件,并作出裁判的诉讼活动。传统行政附带民事诉讼是由行政诉讼派生的,且是在行政诉讼中附带审理和裁判。而环境行政附带民事公益诉讼中的“附带”并非传统附属、顺带之意,该“附带”更强调“合并处理”之意,二者为各自独立又相互配合的关系。至于审判及追责的侧重点在行政还是民事或是二者并列则需根据具体案情具体分析,其宗旨在于节约诉讼成本,便于查明污染事实,使裁判结果有的放矢、便于执行落实。

(二)前置程序的设置

从立法上看,新的《行政诉讼法》第二十五条第四款将向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,作为人民检察院提起行政公益诉讼的前置程序。设置该前置程序能够增强行政机关依法行政的积极性,给予行政机关自行整改的主动权,而后对不予整改的行政机关提起行政公益诉讼,进一步强化诉前程序的督促效果,(13)此程序的设立,既能起到“分流”的功能,有效节约司法资源,又尊重了行政权。(14)

从行政权与司法权的职权划分来看,行政机关才是环境公共利益的第一顺位保护者,应首先对行政违法或行政不作为进行审查,而非直接提起针对一般民事主体的公益诉讼。应在穷尽行政救济手段和程序的情形下采取司法救济手段,方符合环境公益救济的应有顺位。(15)在环境行政附带民事公益诉讼案件的受理和审理中,同样应遵循“穷尽行政救济”原则,将该前置程序是否存在作为是否受理案件或是否实体审理的前提条件。

(三)诉讼主体的范围

新修改的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》确定了人民检察院提起环境行政和民事公益诉讼的资格,检察机关提起环境行政附带民事公益诉讼符合立法的要求。在环境民事公益诉讼中,环保组织也可以作为提起环境民事公益诉讼的主体,在行政公益诉讼设置了前置程序的前提下,且在目前部分环保组织提起环境民事公益诉讼有一定实践经验的情况下,也可尝试允许符合特定条件的环保公益组织提起行政公益诉讼。(16)

在环境行政附带民事公益诉讼中,应将承担特定的环境保护监管职责的行政机关和污染者均列为被告。根据《环境保护法》第六条和第十条规定的地方各级政府及环境保护主管部门对环境保护的监管职责,将环境行政主管部门或其他负有环境保护监督管理职责的部门列为被告具有法律依据。将污染者列为被告目前主要依据《侵权责任法》及各类资源保护单行法相关规定。行政机关和污染者在诉讼中都应处于被告的地位,有利于解决环境污染产生于污染者的污染行为和行政机关的不作为的共同作用的问题。(17)

(四)举证责任的分配

环境行政附带民事公益诉讼的举证责任包含两部分,一是行政案件部分的举证责任,原告证明起诉符合法定条件、初步证明国家和社会公共利益受到侵害,(18)行政机关就行政行为合法进行举证。二是民事案件部分,原告应当就存在环境侵权行为和损害事实承担举证证明责任,被告应当就法律规定的减免责任情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证证明责任。(19)从当前法律制度看,行政诉讼和环境侵权民事诉讼都存在“举证责任倒置”的证据规则,二者具有一致性。

检察机关提起环境行政公益诉讼在“试点阶段”对其举证责任作了较为严格的规定,但此为针对试点阶段的特殊性,为保障试点更有效发挥作用做出的阶段性要求。在正式实施环境行政公益诉讼后,不应继续对检察机关的举证责任作过严要求。针对案件的具体情况,亦不宜刻板的局限于举证责任分配规则,尤其对污染行为的检测、鉴定等方面,应从有利于查清污染事实的角度出发,灵活分配举证责任。

(五)裁判文书与执行

环境行政附带民事公益诉讼的主要目的在于节约诉讼成本,合并解决问题,裁判文书亦不宜分作两份,应在同一份文书中得以实现。裁判文书应在充分考量全案污染事实、损害程度、修复可行性的基础上,分析说明在涉案污染行为中,行政机关的职责及未尽义务,污染者的污染行为及损害后果,提出可行的处理方案,体现“既确保司法机关对环境行政机关的专业性和自由裁量权的适当尊重,又保证司法机关对行政机关的有效制约”的目标。(20)

环境行政附带民事公益诉讼中行政机关的责任形式与《行政诉讼法》规定的责任形式一致,包括确认行政行为违法、履行法定职责、重新作出行政行为等。污染者的责任形式主要为赔偿损失,恢复生态环境等。判决除体现行政机关、污染者各负其责外,更应体现行政附带民事诉讼的优势,判令行政机关履行环境监管职责,对污染者应承担的限期治理、恢复生态环境等责任进行监督指导,使司法程序与行政管理有效衔接,保障判决的最终执行。