论刑事附带民事公益诉讼制度

发布时间:2019-12-09 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:29118 次

 

论刑事附带民事公益诉讼制度

胡毅妹

 

中文摘要

2018年3月,两高联结颁布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,该司法解释确定人民检察院有权提起刑事附带民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼制度因此正式建立起来。但是,法律对该制度的具体运作缺乏明确的指向,导致各区域实际操作有很大差异,因此加强对刑事附带民事公益诉讼制度的研究十分有意义。本文主要对刑事附带民事公益诉讼制度的概况进行阐述,并将这一制度与现有相关制度进行对照分析以求更清晰、更全面理解该项诉讼制度;接着再结合该制度的立法和司法运转现况,然后对具体问题做具体剖析,致力于推动这一制度的发展。

 

关键词刑事附带民事公益诉讼;刑事附带民事诉讼;民事公益诉讼


Abstract

In March 2018, the "Interpretation of Several Issues Concerning the Applicable Laws for Prosecutorial Public Interest Litigation Cases" was published by the two high-ranking associations. This judicial interpretation establishes that the people's Procuratorate has the power to file a civil public interest litigation incidental to criminal proceedings. The criminal incidental civil public interest litigation system was formally established accordingly. However, the law lacks a clear direction for the concrete operation of the system, which leads to great differences in the actual operation of each region. Therefore, it is of great significance to strengthen the research on the system of civil public interest litigation attached to criminal activities. This paper mainly through to the criminal incidental civil public interest lawsuit system general situation elaboration, and carries on the comparison analysis to this system and the existing related system in order to be more comprehensive and clear. Then we will make a concrete analysis of the specific problems and work to promote the development of this system.

 

Keywords:Criminal incidental civil public interest litigation,Criminal incidental civil litigation,Civil public interest litigation,Procuratorial organ


 

犯罪行为具有法益侵害性,其侵害性较之一般的侵权行为,愈加严重,其不但侵犯被害人个人权益,同时,也侵犯了公共利益包括国家利益。在刑事犯罪中,某些社会公共法益范畴的犯罪除了触犯刑法,同时也具有民事侵权的危害后果,所以需要采取刑事规范和民事规范一同加以调整,特别是对受犯罪行为侵害的民事权益进行及时救济。刑事附带民事诉讼(简称附带民事诉讼)就是处理因犯罪行为所引起的赔偿纠纷的诉讼方式。然而,附带民事诉讼制度一直是我国司法中的“难题”之一。特别是公益性刑事附带民事诉讼(以下简称“公益附带民事诉讼”)制度,正是因为人民检察院这一特殊诉讼主体而受到理论界和实务界的议谈。检察机关在因犯罪行为引起的损害国家、集体利益的附带民事诉讼中,无论是在法律理论、立法及司法上,是否能够充分、合法、权威地行使权利,都受到限制甚至怀疑。但是,伴随市场经济的不断发展,环境侵权、食药品侵权、国有资源侵权等问题也日益突出,国家对这些问题越来越重视,公益诉讼的话题热潮不断。2015年7月1日,第十二届全国人大常务委员会第十五次会议上授予检察机关开展两年公益诉讼试点工作的权责。2017年6月27日,新民事诉讼法正式授予检察院行使民事公益诉权。自此,人民检察院作为公益诉讼人的诉讼地位由试点转向正式立法。2018年3月,《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《检察公益诉讼解释》”)第一次正式确立刑事附带民事公益诉讼(以下简称“刑附民公益诉讼”)制度。

现阶段,有关于刑附民公益诉讼制度的法律条款仅有几条规定,内容规定过于原则,并存在许多空白点。一些程序无规范明确指引,相关的制度设计不够完备。各地区的司法机关在实际操作中不尽相同,所以,不管是为了立法的完善还是对实践的指引,都十分必要对刑附民公益诉讼制度作深化研讨,以促进刑附民公益诉讼工作更好地开展。

一、刑事附带民事公益诉讼制度基本内涵

探讨一项法律制度,首先需要对该项法律制度的基本内涵进行阐述,厘清它的基本含义以及它与其他类同制度的对照,才能更全面、更深入地理解这一法律制度。

(一)刑事附带民事公益诉讼制度的概念及特征

刑事附带民事公益诉讼是指在侵犯特定法益的刑事案件中,因被告人的犯罪行为侵害国家、社会公共利益,有权机构在人民检察院对被告人提起刑事公诉的过程当中,可以作为公益维护者,对侵权者主张民事赔偿。刑附民公益诉讼是特殊的附带民事诉讼,法律将刑附民公益诉讼的主体权利赋予检察院。

 刑附民公益诉讼包含附带民事诉讼与民事公益诉讼两种诉讼类型。从逻辑角度整合来看,刑附民公益诉讼既具有附带民事诉讼的双重性质和依附性质,又体现公益诉讼的公益性质。它的具体特点有如下几点:

  第一,双重性。刑附民公益诉讼追诉的侵害行为既包括刑事犯罪行为,又包括民事侵权行为;

第二,附带性。刑附民公益诉讼的依附性体现在刑事诉讼程序的启动;

第三,独立性。即便刑附民公益诉讼附带在刑事诉讼程序中,其依然具有独立的法律地位。它的重点部分是民事公益诉讼。因此,公益部分的法律适用须遵循相关的民事法律规则,而不是依赖刑事诉讼的程序及结果。比如损害赔偿的承担方式并非单一而是多样的,不仅限制于赔偿损失,还包赔礼道歉、恢复原状、消除危险等等;

第四,公益性。从立法本源看,刑附民公益诉讼是附带民事诉讼向公共利益的延伸,其主要目的是保护公益。

(二)刑事附带民事公益诉讼制度确立的意义

在尚未正式确立刑附民公益诉讼制度之前,检察机关在办案过程中不仅关注现存公益诉讼案,而且从已结案的刑事案件中搜寻侵害公益者,即使他们已执行过刑罚或正处于服刑中,也都对他们另行提起公益诉讼。尽管承担刑事责任并不自动免除他们的民事责任,但向已经受过处罚的被告人主张其另行承担民事责任,这是否公平?或者从已结案的案件中寻找侵害公益的行为线索是不是对司法资源造成非必要的浪费呢?若被告人因承担刑罚或行政处罚之后已无承担民事责任的能力又应怎样处置?造成这些问题的缘由说到底在于制度的设计上没有进行彻底的考量,所以有必要思索建立刑事诉讼与公益诉讼之间的连贯融洽,采用有效率且合理的方式保护公益。由此首先须明确检察机关在某些特定范畴的刑事案件发生之后,不单单要对违法犯罪进行惩治,也要保护公共利益免受侵害。所以,刑附带民公益诉讼诞生了。

虽最新联合司法解释确立了人民检察院具有提起刑附民公益诉讼的主体资格,但涉及这一诉讼制度的管辖层级、赔偿范围以及与现行相关联制度的连结问题等方面并不完善。当然,新事物的存在即是合理的。刑附民公益诉讼制度对于公共利益的保护有着显著的优势。

第一,能够减少执行上的困难,保证判决执行,且高效保护公共利益。国有财产、环境、食药品等领域的侵权,在短时间内遭受侵害的人数往往难以统计,因为这些违法侵权行为可能被拖延很长时间或传播得很远。不仅如此,有时甚至难以确定所造成损害的程度。然而,刑附民公益诉讼能够快速解决刑事犯罪与民事权利受损的冲突问题。检察机关将公益诉讼程序依附于公诉程序,具有同步见效的效果,既能追究犯罪人的刑事责任又能使受损的公共利益迅速得到修复,充分地保障公众的“病床上的健康”和“舌头上的安全”。再者,我国刑法有量刑制度,民事赔偿可作为被告人积极悔罪的表现而成为法院酌定从轻处罚的事由,从而促使被告人积极赔偿,从而减轻执行压力。

第二,刑附民公益诉讼更能实现检察机关保护公益的价值,更能使破损的社会关系尽快恢复,维护社会稳定。不仅如此,它还具有警示和威慑潜在损害行为人的作用,能避免更多损害公共利益违法行为的出现。

第三,有利于简化诉讼程序的过程,促使诉讼资源得到合理配置。在司法过程中,大部分检察机关思虑到鉴定费等诉讼成本问题,更倾向将刑事诉讼与公益诉讼一并处置, 亦即提起刑附民公益诉讼以便减少诉累和诉讼费用。另外,公益诉讼的调查取证往往比较艰巨,若检察院采取刑附民公益诉讼的方式,取证难度较低且能够防止证据灭失的可能,有益于节省诉讼资源从而增加整个社会的诉讼效益。

第四,能够有效保证裁判的既判力,防止裁判矛盾。由审理刑事案件的法官同时审理刑附民公益诉讼中的公益部分,能保证案件在对刑事部分与民事部分的审理上保持协调一致,体现正当合理的裁判效果和裁判文书的权威力。

二、刑事附带民事公益诉讼制度与其他相关制度的比较分析

刑附民公益诉讼制度是涉及刑、民交叉案件处理,与公益附带民事诉讼和民事公益诉讼有着密切的联络。前文已对刑附民公益诉讼制度的基本内涵进行阐述,下面主要比较分析刑附民公益诉讼制度与其他相关制度之间的联系,以便进一步加深对该制度的理解,实现二者之间紧密衔接以及有效施展刑附民公益诉讼制度保护公共利益的功能。

(一)刑事附带民事公益诉讼与公益性刑事附带民事诉讼之区别

公益性刑事附带民事诉讼是理论界对2018最新《刑事诉讼法》第101条第二款规定的附带民事诉讼的称谓,其含义是指检察机关发现某一刑事犯罪侵害到国家或集体的财产,可以在提起公诉时顺带提起赔偿之诉。这一诉讼制度主要是对国家和集体财产进行保护,侵害者须承担刑事和民事两种责任。

刑附民公益诉讼作为特殊的附带民事诉讼,与公益附带民事诉讼有共通内容。然而,作为对刑附民公益诉讼制度的专门探究,重视两者之间的不同点更具有实在意义。它们的区别主要表现如下:

1.制度建立时间不同

最新2018《刑事诉讼法》以及修改之前均规定了检察机关可以作为国家和公共利益的维护者对侵犯者提起附带民事诉讼。而刑附民公益诉讼制度成立的时间较晚。无论在该制度建立之前还是之后,各地区就有了检察机关作为“公益维护者”对被告人提起刑附民公益诉讼的司法活动。2018年3月,正式由最高院、最高检通过联合发布司法解释的方式确定了刑附民公益诉讼的诉讼形式。

2.地位角色不同

公益附带民事诉讼中的检察机关是以原告人身份提诉讼的。与之不同的是,人民检察院以公益诉讼起诉人的地位对侵害公共利益者提起刑附民公益诉讼。通过对比可知,身份的不同决定二者起诉时的诉讼权利和义务有所区别。

3.起诉案件范围不同

根据《检察公益诉讼解释》,检察机关可以对破坏生态环境和资源保护、食药品安全、侵害众多消费者合法权益等领域的侵害社会公共利益的犯罪及侵权行为提起刑附民公益诉讼。但是,在《刑事诉讼法》中,则没有对案件的范围进行限定,而是抽象地规定,检察机关在国有、集体财产受到损害的刑事案件中,可以顺带提出民事诉讼。

4.公益附带民事诉讼中的民事赔偿是通过私益诉讼实现目的的

公益附带民事诉讼对于环境犯罪和侵害国有资产犯罪勉强可以适用,但针对与人民群众生活密切相关的生产销售假冒伪劣产品等食品药品犯罪,则显得格格不入。然而,刑附民公益诉讼的着重点在于公益诉讼,这是刑附民公益诉讼与公益性附带民事诉讼的本质区别。目前比较有争议的问题是公益诉讼能否请求惩罚金赔偿。

(二)刑事附带民事公益诉讼与民事公益诉讼之差异

刑附民公益诉讼是附带民事诉讼在公益领域的延展,其主要部分是公益诉讼。因而,它与民事公益诉讼在主体地位、案件范围、法律适用、责任承担方式相吻合或者等价。其中,二者本质的差异之处是,检察院在民事公益诉讼中的诉权不是一开始就确定的,它的主体地位具有替代性和终局性特征。亦即,只有当缺乏引起民事公益诉讼的有权机构,或者法律规定的相关机构位于诉讼的第一位,但诉讼未被提起时,人民检察院才能提起民事公益诉讼。对照而言,《检察公益诉讼解释》确立了人民检察院是刑附民公益诉讼的唯一适格主体。但其没有详明规定刑附民公益诉讼案件在提起诉讼前是不是必须履行公告程序。

至于在刑附民公益诉讼中,检察机关是否必须先行公告?司法实务中对此有各自认同的看法。第一种看法是:根据《检察公益诉讼解释》第13条,在民事公益诉讼中,检察机关在起诉前应当依法履行三十日的公告期,如公告期满时无适合主体提起诉讼,检察机关才能提起诉讼。刑附民公益诉讼的主要部分是公益诉讼,因此依照法律规定应当适用诉前程序。第二种看法认为,在刑附民公益诉讼中,无需履行诉前程序。第一,尚无明确立法;第二,诉前公告不利于刑案秘密的保存以及社会稳定的稳固;第三,受审查起诉期限不超过一个半月的时间限制;第四,最重要的一点是,刑附民公益诉讼制度的建立目的主要是从效率优先、诉讼成本视角考虑。如果在检察审查起诉期间中还需公告30天,显然与制度立法的目的相违背。因此无需履行诉前公告程序更与刑附民公益诉讼制度立法精神相称。

由于当前法律没有界定这一问题,司法解释也没有明确说明,所以在司法实务中对此有不同的操作。有的履行了先行公告程序,如湖北省利川市检察院对吴某等3人生产销售不符合安全标准的食品罪提起刑附民公益诉讼案;有的则没有,而是直接起诉,如湖南省湘潭县检察院对许某等人污染环境罪提起刑附民公益诉讼案。笔者认同,在刑附民公益诉讼起诉时不宜实施先行公告程序。主要原因有如下两点:

第一,刑附民公益诉讼的立法初衷是为了提高诉讼效率,高效保护公益。对于在公有资源、环境、食药品畛域内既构成犯罪又侵害公共利益的侵权人,基于同时妥善解决其刑罚和民事赔偿问题、基于提高诉讼效率和节省司法成本,刑附民公益诉讼应时而生。若检察院在起诉前履行公告程序时有适格主体提起民事公益诉讼,那么此种情况下,检察院便没有刑附民公益诉讼起诉的权利。而在这种局面下,一方由检察院提起公诉,一方由法定机构提起民事公益诉讼,则极大可能出现不同管辖层级的两个相同案件,容易导致重复性司法工作,法院的工作量加倍,诉讼时间加长,造成司法资源浪费。

第二,刑附民公益诉讼较之民事公益诉讼的诉讼地位相对独立。《民事诉讼法》规定,履行先行公告程序是检察院获得公益诉讼主体资格的前提要件。但是,检察院提起的刑附民公益诉讼是最新检法联合解释新增加的公益诉讼类型。它既区别于附带民事诉讼,也与民事公益诉讼有差异,其主要处理有关刑事犯罪过程中侵犯公共利益的行为追诉问题。值得一提的是,通过搜索相关履行先行公告程序的民事公益诉讼案件,发现其督促起诉效用不大。因此,基于法律对此无明文规定以及效率优先理念,刑附民公益诉讼制度可不设立诉前公告程序。

除此之外,刑附民公益诉讼与民事公益诉讼的管辖法院也略有不同。刑附民公益诉讼的管辖法院附着于刑事案件的管辖法院。而民事公益诉讼的管辖法院是侵权行为地或被告住所地的中级人民法院。

三、我国刑事附带民事公益诉讼制度发展的立法现状及司法运行问题

建立检察公益诉讼制度是推进法治建设进程、增强国家治理体系与治理能力现代化建设的制度创新。我国在构建公益诉讼制度时,采取的是实践先行、边试点边立法的模式。经过两年踩点尝试之后,形成了刑附民公益诉讼制度的突破。根据上文对刑附民公益诉讼与相关制度的对照分析,可见,刑附民公益诉讼是一种集合民事公益诉讼和公益附带民事诉讼优势的新型诉讼模式。由于刑附民公益诉讼制度是民、刑相结合,所以它确立的法律依据跨越于刑事规范和民事规范中。并且刑附民公益诉讼制度由于立案线索、刑事侦查等工作的铺垫,它具有多重积极效用,如具有相当几率转化为公益诉讼、证据采集的可信度高、诉讼成本低、维护公共利益成效大等,在检察司法中实践性强、运作效能好。尽管如此,毕竟,刑附民公益诉讼大体可谓为新生事物,在法律基础、制度趋同和具体实践操作层面存在许多问题,亟待得到解决。

(一)我国刑事附带民事公益诉讼制度的立法现状

刑附民公益诉讼的直接依据是最高法、最高检《检察公益诉讼解释》,所以在适用程序上应当首先适用该司法解释。《检察公益诉讼解释》对刑附民公益诉讼作出明确规定,但然其中规定的内容比较简单,原则性较强。

此外,由于刑附民公益诉讼是公益附带民事诉讼和民事公益诉讼的综合体,《刑事诉讼法》及其《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称“《刑诉解释》”)中相关的规定自然也是刑附民公益诉讼的执法依据。具体为,最新2018《刑事诉讼法》第101条第二款以及《刑诉解释》第142条,如果国家或集体财产受到损害的,检察机关在提起公诉时,可以顺带提起民事诉讼;第171条第四款规定,审查起诉阶段,检察机关有必要查明是否“附带民事诉讼”。

但是,依照前文所述,刑附民公益诉讼与附带民事诉讼有许多差异。比如,《刑诉解释》将附带民事诉讼的赔偿范围限于直接物损,不能包含对生态环境、不特定消费者权益等公共利益受损的救济,所以该赔偿范围的限定不能适用于刑附民公益诉讼。

《刑诉解释》第163条,对附带民事诉讼案件的审理,法院也应适用除刑事规范之外的相关民事规则。刑附民公益诉讼的重点部分是公益民事,其除了适用《检察公益诉讼解释》和刑事规范外,还应独立适用于民事规范。具体包括《民事诉讼法》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《环境公益诉讼解释》”)、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《消费公益诉讼解释》”)等。

目前,由于法律或司法解释对附带民事诉讼、刑附民公益诉讼的程序及实体问题不够详细明确,司法实践的各个方面对这项职能都没有给予足够的重视,导致采用附带民事诉讼进行民事救济的实践性不强,且各地区办理附带诉讼的案件不均衡,没有统一、确定的实际操作标准。

(二)我国刑事附带民事公益诉讼制度的司法运行问题

在刑附民公益诉讼制度确立之前,虽然法律及司法解释未对其作任何规定,但在司法实践中始终存在着这一制度。鉴于对刑附民公益诉讼案件的现状调查,笔者通过检索中国裁判文书网、无讼案例网、正义网等互联网站,对一些涉及刑事的公益诉讼案件进行实证分析,试图透过现象看问题,探寻该类案件在司法运作中存在的问题。

1.诉前程序相关问题

《检察公益诉讼解释》第13条规定,检察机关提起民事公益诉讼之前,必须履行先行公告程序。该条文并没有指明公告的范围,亦没有指明该公告是否为刑附民公益诉讼所适用。在司法运行操作中,各地区检察机关对公告的方式和征询的范围均有所不同。有的在其管辖范围内发布有关建议有权机构在公告期内起诉的公告,有的则直接在具有全国性的检察日报、法制日报或者本地专属日报等报刊上登载。例如,怀来县人民检察院通过在怀来县人民检察院、怀来县北辛堡镇政府、怀来县北辛堡镇蚕房营村、黑山口村张贴怀检刑附民公益公告的方式,征询是否有适格主体;皋市人民检察院在起诉李长艮、杨建美污染环境罪并主张他们对污染的土壤进行恢复原状、承担修复责任之前,已在法制日报上刊登公告。通过大数据显示,单单通过张贴公告或在报纸上登载等不特定的公告方式,并不能保证有权机构能关注到特定案件,从而行使诉权。

值得关注的是,在司法实际操作过程中,行使诉前公告程序的督促效果不佳。由于公益诉讼的取证难度高、诉讼费用不低的缘由,即使有关机构合乎起诉条件的,也会因诉讼耗资大而选择放弃诉讼权利。前文以及此处笔者已经讲明附民公益诉讼起诉时不宜实施先行公告程序的原因,下文就不再赘述。

2.刑附民公益诉讼案件的受理程序、管辖层级冲突问题

《检察公益诉讼解释》第20条,明确表明刑事案件的管辖法院应一同对附带的公益诉讼案件进行审判。但是,该司法解释并没有确定刑附民公益诉讼案件的管辖层级。经过对实践做法的分析发现,刑附民公益诉讼案件一般是县级法院管辖。但是不同的是,受理法院和受理程序不统一。部分地区案件的审理是先由市中院受理之后,交给省高级法院审批,再让市中院指定县级法院审理。部分地区是基层检察院上报省一级的检察院,交由省一级检察院批准,然后基层检察院再向同级法院提起刑附民公益诉讼。

另外,民事公益诉讼案件由市一级以上法院管辖。然而,刑附带民诉讼案件在司法中多数是由基层检察院提起、基层法院管辖。二者对照,不由产生一个疑问:由基层县级法院受理刑附民公益诉讼案是不是与立法者将公益诉讼案件交给中级法院所考虑到的此类案件往往涉案人数较多、社会影响力高、审理复杂、执行难度大的目的相违背呢?司法实践中也有许多由市中院审理刑附民公益诉讼案件,这表明法律规定不明确导致实践的差异。

3.刑附民公益诉讼与相关诉讼的关系问题

1)刑附民公益诉讼与公益附带民事诉讼的关系问题。由于公益附带民事诉讼的标的是国家、集体财产损害的物质赔偿,刑附民公益诉讼则是公共利益受损的赔偿,且其赔偿范围较广。二者的区别在于公共利益的受害主体是不特定的,而国家、集体财产是具体人所有的,受害主体是特定的。如前文所述,两种制度的适用程序上有很大不同,现由于立法不统一,造成检察机关在实践中有时会难以区分。

2)刑附民公益诉讼和行政公益诉讼的关系问题。在环境、食药类领域均有相关行政主管部门负责监督管理。在刑事案件起诉前,如果行政机关已对犯罪人作出行政处罚或者已督促有权机构及受害者提起公益诉讼,则检察机关无需督促行政机关履责。但如在提起刑附民公益诉讼后,行政机关仍未履行监督管理责任,检察机关能否以行政公益诉讼的方式起诉行政机关?对于这种情况,并没有相关法律规定。

4.刑附民公益诉讼的赔偿内容问题

这类案件,实践做法大部分是侵害公共利益者不仅需要赔偿因犯罪行为导致的直接物损,而且也需承担停止危害行为、止损或修复费用等侵权责任。由于立法无明确界定,也有部分法院不予支持检察机关诉求被告人补种树木。如四川省金阳县法院在审理苏某、俄某盗伐林木一案中,认为补种树木不属于附带民事诉讼中财物被毁坏的物损赔偿范围,从而不支持该项诉求。这一做法有其理论基础。刑事诉讼法明确附带民事诉讼原告人只能要求物损的赔偿,排除了赔礼道歉、恢复原状等赔偿方式。倘若以此限制刑附民公益诉讼赔偿范围,不可否认,刑附民公益诉讼的效果会被削弱。所以有必要在立法上对刑附民公益诉讼的赔偿内容进行界定,特别是惩罚性赔偿金的赔偿。目前,对刑附民公益诉讼中能否主张惩罚性赔偿仍没有确切的指引。但司法实务中两种做法都有。深圳中院在审理李某等人生产、销售病死猪肉民事公益诉讼一案,以《消费诉讼公益解释》第13条无规定可以适用惩罚性赔偿,所以驳回这一诉讼请求。

近年来,支持公益诉讼惩罚性赔偿的案件数量增多。通过在中国裁判网检索关键词“惩罚性赔偿”发现,基本都是赞同惩罚性赔偿请求。如河北省博野县法院在博野县检察院提起的一起销售假药罪中,认定杨某在明知其进购的无包装和标识的白板膏药是假药的情况下,仍然通过网络大量进购并销售,情节恶劣,判决支付三倍的惩罚性赔偿金14265元。

四、我国刑事附带民事公益诉讼制度的发展方向

刑附民公益诉讼的改革与发展涉及制度内容的方方面面,制度的发展方向会随着经济社会的发展面临调整。它有一个渐进发展的过程,其存在即为合理的。当前,刑附民公益诉讼制度还在起步阶段,许多实际操作问题还没有立法的明确指引,需要理论研究和实务经验来完善。

(一)从立法上确立刑事附带民事公益诉讼制度

司法解释是我国附带民事诉讼制度的主要执行依据,其内容规模远远超过法典本身。司法解释不是立法,虽然它很大程度上增补了现行立法的不足,但决不是一种长期的解决之策。刑附民公益诉讼制度作为一项重要的诉讼制度,其构建以及权利、义务的设定应严格按照《立法法》规定的法律程序,采用立法的形式予以确立。在当前法学界中,要求出台一部关于公益诉讼的独立立法的呼声越来越多。

(二)规范刑事附带民事公益诉讼的管辖

《民事诉讼法》第6条,民事公益诉讼案件属于中级以上人民法院管辖。该规定的初衷是由于公益诉讼案件一般专业性强、调查取证较难,且有很强的社会影响力。公益诉讼是刑附民公益诉讼的重要组成部分,基于“举轻以明重”的法理,具有双重属性、复合性的刑附民公益诉讼将显得更为复杂。因此,思虑到刑附民公益诉讼的审理难度和坚持检察一体化原则,建议应遵循提级管辖为原则,属地管辖为例外。发现刑事犯罪牵涉侵害公共利益的案件应上报交由市级以上检察机关将刑附民公益诉讼案件与刑事案件一并提交到中级以上人民法院审理。只有这样才能契合保护公益的立法目的,而且能有效避免法院和检察院分别指定管辖的冲突。

(三)完善刑事附带民事公益诉讼与相关制度的衔接制度

由于刑附民公益诉讼程序启动依附刑事诉讼,其民事侵权事实认定附着于刑事犯罪事实的认定,故建议对刑事诉讼法进行相应修改,对附带民事诉讼制度进行完善。针对现下刑附民公益诉讼与附带民事诉讼在法律依据、适用范围、诉讼主张等方面的不同之处,建议以民法和刑法的趋同为切入点,完善附带民事诉讼的程序规定和实体规则。比如,首先要将损害社会公共利益的行为规定于附带民事诉讼当中等等。另外还有证据转化问题的规定,检察机关提起刑附民公益诉讼可以充分利用已取得或鉴定的刑事证据,提高线索转换率和诉讼成功率,才能充分展现检察机关维护公益的显著优势。

检察机关在环境、资源保护以及食药安全等畛域问题的处理,通常要对侵害人实施损害公共利益行为造成的损害提出赔偿或道歉请求。同时也要对负有监管责任的行政机关非法履职或者怠职行为造成公共利益受损的情形进行处理,实现对公益的彻底保护。检察机关在提起刑附民公益诉讼过程中若发现行政机关存在违法失职,应被允许对怠职的行政机关提起行政公益诉讼。这既起到督促行政机关积极履责的作用,也能有效惩治侵权人。建议检察机关在起诉被告人主张损害赔偿的同时,应积极寻找行政公益诉讼线索。

(四)适当扩大刑附民公益诉讼请求范围

由于受传统的“物质损失”思维方式的限制,法院对损失的范围大体限定于直接物损。明显地,这比民事法规定的赔偿范围小得多。由于公共利益受损的面积大、程度深,且公益诉讼成本高,所以,适当扩充“损失”的范围非常必要。最高院颁布的《环境公益诉讼解释》第19条规定,“排除妨碍”、“消除危险”等合理防治措施在一定条件下可以被认定为环境损害清除措施的成本;《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第15条亦规定,被侵权人受损结果可向污染者主张赔偿。法院对于被侵权人为消除污染所使用的适当措施而支出的必要费用,应当予以支持。尽管上述规定能否为刑附民公益诉讼所适用尚无法律明确规范。但是,由于司法实务中大多支持民事公益诉讼中请求“赔偿损失”的范围包含防治措施等费用。刑附民公益诉讼因与其性质、效果类同,理所当然地,也可以参照适用。不仅如此,随着公益诉讼越来越受到重视,实践中法院支持惩罚性赔偿的案件越来越多。因此,建议立法也应明确这有益于公益维护的惩罚性赔偿制度。由于设置惩罚性赔偿制度目的是为了严惩恶意侵害行为,因此应当坚持谦抑性原则,不能随意扩张,建议在适用范围、数额认定、款项性质三个方面对它加以限制。

制定法律的目的在于服务社会。但是,具体法律规则调整范围非常有限,往往无法涵盖社会生活的所有方面。日前,我国的公益诉讼构建正处在摸索时期,刑附民公益诉讼制度是公益诉讼探索的重大突破,是经济型社会发展的必然产物。它不仅反映了法律适应新型社会矛盾的更新能力。同时,也体现了立法者对稳定社会发展中的重大利益的深切关注。不仅如此,它在保护社会公共权利甚至个人权利以及实现诉讼效率、社会公正等方面发挥着无可替代的作用。当前以及今后一段时间内,我们仍应将重点放置于对公益诉讼制度的“建设”,特别是刑附民公益诉讼制度,通过刑事制裁和民事惩罚相结合,将公益诉讼的效益发挥极致,还绿水青山于自然,保食药安全于社会。


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