行政公益诉讼制度研究

发布时间:2019-12-09 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:54808 次

 

行政公益诉讼制度研究

何滢

摘要:2017年6月,我国对《行政诉讼法》第二十五条作出修改,增设第四款。这一行为标志着行政公益诉讼制度在我国的正式设立。围绕这项新制度,本文分为五个部分,第一部分和第二部分是对行政公益诉讼制度以及该制度在我国立法、司法现状的简介,以明确后文背景。第三部分是在现行行政公益诉讼制度存在于不同阶段的三个突出问题。第四部分则是针对第三部分所提出的问题,一一对应提出简单的完善建议。第五部分是对行政公益诉讼制度在我国未来发展的展望。

关键词: 行政公益诉讼 诉前保全 受案规范 举证责任分配

 

行政公益诉讼制度的简介

(一)制度概念

行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了公共利益或有侵害之虞时,为维护公共利益,向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼的制度。

区别于民事公益诉讼制度,行政公益诉讼制度的审理对象是被诉行政行为的合法性诉讼目的在于纠正行政主体的违法行为,是依法督促行政机关履行维护公共利益的法定职责,维护国家基本秩序的一项专门法律制度。

(二)行政公益诉讼制度设立意义

1、完善检察机关的职能

我国《宪法》和《人民检察院组织法》赋予了人民检察院国家法律监督的职能,但检察机关的监督职能不仅在于对司法裁判活动的监督,同时还肩负着对社会生活中法律实施情况的监督但监督职能的发挥需要以具体、合理的制度设计作为基础。行政公益诉讼制度的逐步建立,填补了此前的法律漏洞,完善了检察机关提起行政公益诉讼行为的相关法律依据,有助于检察机关职能的全面发挥。

2、维护国家与社会公共利益

在行政公益诉讼制度建立以前,受制于“无利益即无诉权”原则,我国国家与社会公共利益在受到侵害时,时常由于缺乏适格原告而处于无法受到及时保护的境地。行政公益诉讼制度与传统诉讼相比具有公益性,加之已有相关法律规定明确了检察机关提起行政公益诉讼的职能,使得及时制止侵害国家与社会公共利益行为成为可能。

3、督促行政机关依法行政

我国《行政诉讼法》的立法目的包括“监督行政机关依法行使行政职权”。在普通的行政诉讼过程中,检察机关监督职能的主要是通过提出检察建议和抗诉得到发挥,但检察建议与上诉的提出均属于事后监督,具有一定程度的局限性。而在行政公益诉讼中,检察机关得以直接作为诉讼参与人参与到行政诉讼的过程中,对于行政机关的监督更为直接有效。

4、有助于我国法治建设

检察机关行使公权力的司法机关,在诉讼经验、调查取证等方面相较于其他机构具有颇为突出的优势,兼具独特的权威性、公正性与专业性。由检察机关参与行政公益诉讼,有利于优化司法资源配置,降低司法成本,减少滥诉的风险。人民检察院作为司法机关之一,在其参与与推进下,有助于相关立法与司法问题的研究与发现,推动我国的诉讼体制改革和司法体制改革,助力我国的法治建设进程。

二、我国行政公益诉讼制度的现状

(一)立法现状

2015年,全国人大常委会授权最高人民法院开展提起公益诉讼试点。随后,最高人民检察院基于全国人大常委会的授权于同年相继发布改革试点方案与试点工作实施办法。经过近两年试点工作的开展,2017年,《行政诉讼法》第二十五条增加一款作为第四款,正式赋予人民检察院拥有行政公益诉权,该条款的修订奠定了我国行政诉讼制度的基础,标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。与对《行政诉讼法》修改前的试点工作时期相比,现行立法取消了关于层报最高人民检察院和检察建议前置的规定,这说明检察院基本享有了独立的行政公益诉讼原告资格,有助于检察机关进行行政公益诉讼有关工作的全面展开。

但总体而言,我国行政公益诉讼制度的相关立法颇为单薄,仍处于起步阶段,在顶层设计以及具体规范层面均存在诸多空白与有待解释之处。

(二)司法现状

虽然行政公益诉讼制度在立法层面尚不成熟,但在相关立法目的及法律原则的指导下,我国行政公益诉讼制度在司法方面已经取得一定成果。在2017年部署试点工作后,检察机关在 2018 年内共立案办理涉及行政机关违法行为的行政公益诉讼案件108767 件;在十三个省份开展试点工作近两年的时间里,挽回的直接经济损失高达65亿。2019年10月10日,最高人民检察院召开新闻发布会,公布了26件公益诉讼典型案例,典型案例的公布其一,能够有效引导、警示相关行政机关依法行政;其二,对于司法机关而言能够从中总结经验以应对法律固有的滞后性缺陷,从而相对减轻立法缺失对司法工作开展造成的障碍;其三,典型案例所反映的问题对于未来的立法工作的开展也提高了指向性与针对性。

三、现行行政公益诉讼制度存在的问题

行政公益诉讼制度作为一项在我国初步建立的制度,不论从宏观或是微观角度看均存在很大的待规范待完善空间。此处仅就行政公益诉讼制度的正式提起诉讼之前的准备阶段、提起诉讼之初的受理阶段以及提起诉讼之后的举证阶段分别提出一个笔者个人认为较为重要的问题。

(一)诉前保全机制的缺失

目前《行政诉讼法》第二十五条第四款已经明确的行政公益诉讼制度适用案件类型涉及环境资源、食药安全、国有财产和土地,这几类无一不是若行政机关违法行使职权或者不作为,将导致国家和社会公共利益受损,且相较于其他类型的案件受影响的范围更广、受损程度也更深更难以弥补,环境资源与食药安全问题尤甚,生态环境与自然资源一旦遭受破坏,并非单纯的金钱可以弥补,需要耗费相当的对专业性提出较高要求的人力、物力,且恢复效果具有极高的不确定性;食药问题,则对社会公众的身体健康直接产生不良影响,且此类不良影响存在较高的不可逆转性与不可治愈性,对受害群体产生终生影响。与此同时,环境资源与食药安全问题也是受到全社会普遍关注的重要民生问题,若不能得到及时的处理和损失的弥补,将对社会秩序的良好运行不可预估的负面影响,对于我国公权力机关的公信力也必然将因此受到挑战。这些类型的案件,即使检察机关通过提起行政公益诉讼,取得令人满意的诉讼结果,但就事件造成的实质性影响而言,也许已经难以挽回,如此情况下检察机关提起的行政公益诉讼虽然胜诉,但只是提供了救济的途径,而救济途径的有效性却无法得到保障,很可能会形成一种空有救济但并无实质性效果的情况。

不仅如此,在检察机关提起行政公益诉讼到诉讼裁判结果的生效需要耗费一定的时间,在此期间具有违法可能性的行政行为或不作为是否应当停止目前也尚无明确依据予以确认。具有违法可能性的行政行为或不作为在提起检察机关提起行政公益诉讼之初即停止,与在裁决生效后认定行政行为或不作为存在违法之处后再停止,造成的社会影响和实际损失也存在相当程度的差距。当前,我国行政公益诉讼制度中诉前保全机制的缺失,极大地限制了检察机关在收集足够的相关证据、正式提起行政公益诉讼之前得以及时制止具有违法可能性的行政行为或不作为、减少损失的可操作空间。

(二)受案范围明确性不足

行政公益诉讼制度的受案范围是行政公益诉讼制度运作的核心问题之一。目前我国的行政公益诉讼制度的运作主要通过人民检察院,笔者认为为了充分利用当前有限的司法资源,未来相当的一段时间内将保持人民检察院在行政公益诉讼中的核心地位,在此条件下,要拓宽这项制度的受益范围、最大限度地发挥这项制度的设立价值,有必要在现有基础之上扩展行政公益诉讼制度的适用范围。

《行政诉讼法》第二十五条第四款所明确指出的几类问题,确实是当前受到社会各界主要关注的热点问题,但社会生活包罗万象,存在类型各异的问题,仅仅采用不完全列举的方式确定行政公益诉讼的受案范围,即使在列举后补充“等”字起到了兜底的作用,但在缺乏相关具体能够用以界定受案范围的标准前,难以帮助突破所列举的受案范围对司法实践可能造成的限制。在确定受案范围的标准具有模糊性的前提下,使得检察机关在界定是否属于行政公益诉讼受案范围时可能采取较为谨慎保守的方式,如此将极大地限制行政公益诉讼的受案范围,若不及时补充具有一定明确性的标准说明,长此以往将不利于检察机关职能的履行,从而削弱行政公益诉讼制度对于国家和社会公共利益的保护力度和保护范围,有损设立行政公益诉讼制度的意义与价值。

(三)举证责任分配规则不明确

不同的诉讼类型由于保护的利益不同,适用的举证责任分配规则也不尽相同。当前,我国的行政公益诉讼制度由于尚处于起步阶段,举证责任的分配规则也并不成熟。但举证责任分配规则对于案件的审理和结果却起着至关重要的作用,一方面举证责任分配规则直接确定了双方当事人应当承担的举证责任,对双方当事人提出明确的举证要求和规制,另一方面对于审理案件的法官而言,举证责任分配规则也将影响他们对于事实的认定以及裁决结果的判定。目前我国行政公益诉讼的举证责任分配规则过于简单抽象,给案件的审理、事实的认定带来诸多不便,也导致案件结果的不确定性异常突出。

四、行政公益诉讼制度的完善建议

针对上文提出的行政公益诉讼制度的正式提起诉讼之前的准备阶段、提起诉讼之初的受理阶段以及提起诉讼之后的举证阶段的三个问题,本部分将分别逐一提出相应的完善建议。

(一)建立诉前行为保全机制

在检察机关正式向人民法院提起行政公益诉讼之前,需要花费一定的事件用于证据的收集、材料的移交等环节,在此期间,由于是否满足提起行政公益诉讼的条件以及行政行为是否违法均尚无确切定论,一些紧急情况无法可能得到及时的适度的处理,从而导致损失的扩大。为了应对这一问题,有必要就行政公益诉讼制度设立诉前行为保全机制,填补现行《行政诉讼法》的漏洞。建立诉前行为保全机制,对于涉案行政机关而言,若行政行为最终被认定为违法,能够减轻需要承担的责任;对于受到侵害的权益而言,也能够避免受损状态的持续,受到一定程度的临时性保护,尽可能地降低受损害的程度,降低后续救济行为的难度与工作量;再者,若检察机关最终得以胜诉,也能够避免案件结果归于一种“形式上的胜诉”,损害司法的权威性与公信力,导致设立行政公益诉讼制度的初衷成为空谈。行政公益诉讼的诉前行为保全作为司法救济途径的一种,可以效仿普通民事诉讼中的诉前保全,由检察机关向具有管辖权、或即使不具有管辖权但更便于执行该诉前保全的人民法院进行申请,由人民法院根据涉案行政行为的类型和具体行政机关选择合适的诉前保全执行方式,为了加强对权益的保护以及提高诉前保全行为的时效性,可以考虑由受理该诉前保全申请的业务部门直接像涉案行政机关签发进行诉前保全的相关司法文书,尽可能地减少中间传递环节以及因传递迟延可能造成的二次损害。

为了提高行政公益诉讼中诉前行为保全机制运行的效率以及打消审核诉前行为保全机关对于诉前保全申请的顾虑,笔者认为可以考虑特别设立具有公益性的担保机构,为检察机关提起的诉前行为保全提供相应的担保。由于行政公益诉讼制度特殊的公益性,该担保机构需保证唯一性、非盈利性以及独立性,并且需要受到官方的认可和监督。这一担保机构的资金来源,一方面可以由财政机构出资划款,另一方面也可以接受普通民众和企业的捐款。若能在就行政公益诉讼申请诉前保全的同时若能够提供一定的担保,对于提起该申请的检察机关和审查该申请的人民法院而言,无疑都能够减轻相当的承办案件的压力,使行政公益诉讼案件的办理更为纯粹和直接。

(二)完善行政公益诉讼的受案规范

行政公益诉讼的受案范围的宽窄能够对检察机关通过行政公益诉讼行使监督职能力度的大小产生直接影响。结合当前我国的主要立法情况,笔者认为概括式和列举式两种方式相结合最为理想。首先需对“行政机关”和“违法行使职权或者不作为”予以一定的解释和定义;其次,对于什么样的行为可能被提起行政公益诉讼的标准进行概括说明;最后,考虑到“公共利益”的解释目前尚无未来也难以形成统一的观点,就其定义具有模糊性和任意性,相较于上述二者,难以予以明确定义,需要在前述概括式定义的基础上以列举式的方法作为补充,即在前述进行标准的概括说明之后,列举现有的具有代表性且受到普遍认可的诸如生态环境和资源保护、食品药品安全等国家和社会公共利益领域,帮助对于前述标准进行理解和类比,最后再辅以兜底条款,将目前尚难认识以及未来可能出现的公共利益作为补充,以应对后续社会现实和需求的变化与发展。

此外,由于行政公益诉讼相较于刑事诉讼和民事诉讼,具有一定的特殊性,且由于我国行政公益诉讼制度尚不完善,不同级别、不同地区的人民法院参与审判的工作人员的数量与综合素质均存在差别,未免扰乱一众基层人民法院的现有工作状态及节奏,有必要设置参考当前就知识产权类型案件的管辖方式,在明确中级人民法院及其以上级别的人民法院具有行政公益诉讼案件的受理权限的同时,根据各基层法院的员额法官人数以及总体工作人员素质的综合情况,赋予个别基层人民法院审理行政公益诉讼案件的资格。如此,受理行政公益诉讼的人民法院将控制在一定数量,一方面有利于上级法院及时统计和掌握能够体现我国行政公益诉讼制度的运行现状的具体数据,另一方面也有助于上级法院就行政公益诉讼制度的完善乃至改革进行试点,以逐步健全我国的行政公益诉讼制度。

(三)明确行政公益诉讼举证责任分配

民事诉讼中奉行“谁主张谁举证”的举证责任分配,因为双方当事人是平等的民事主体,民法的基本原则与行政法的基本原则也截然不同;而行政诉讼中则一般由被告即行政机关承担证明其行为的合法性的举证责任,因为行政诉讼中原被告不处于平等关系,身为被告的行政机关相较于原告在证据的提出、社会资源的利用等方面均存在明显的优势。而行政公益诉讼与民事诉讼和一般的行政诉讼均有所不同,行政公益诉讼的双方当事人是检察机关与行政机关,作为原被告,由于承担的职能不同,不能轻易认为二者是平等的诉讼主体;但同为国家机关,二者又不存在优劣势之分,因此,行政公益诉讼中不能一刀切地使用某种单一的举证责任分配规则,而应该根据证据的类型加以区别对待。

正如检察机关在行使公诉职能之时常常需要公安机关的帮助和配合,在提起行政公益诉讼之时检察机关也难以凭借一己之力承担大量的举证证明责任。一方面,行政公益诉讼所需证据常常存在较高的专业性,尤其是环境资源、食品医疗领域,检察机关的工作人员难以面面俱到,因此在取证时对于关键证据的收集和因果关系的认定等多个方面都存在困难,加之行政公益诉讼制度在我国正式确立的时间距今并不久,对于提起行政公益诉讼的检察机关工作人员而言尚无足够的经验和典型案件可供参考;另一方面,检察机关并不是承担提起行政公益诉讼单一职能的国家机关,可以用于收集行政公益诉讼相关证据的司法资源实为有限。因此,笔者认为,检察机关与行政机关应当分别承担不同的举证证明责任,对于行政机关的法定职责、行政行为的违法性,以及造成的损害结果,由检察机关负责举证证明;而行政行为与损害结果之间则率先推定具有因果关系,由行政机关承担二者之间不具有因果关系的举证证明责任。如此根据检察机关与行政机关各自承担的职能以及优势就各自应当承担举证证明责任有所划分,方不失行政公益诉讼制度作为一项法律制度的公平与公正。

五、行政公益诉讼制度的未来展望

行政公益诉讼制度能够在一定程度上反映一个国家的就转变发展方式和治理方式的努力。相较于法制已经颇为健全和成熟的英美等发达国家,我国的行政公益诉讼尚处于新生阶段,除了上文提及的诉前保全机制缺失、受案范围明确性不足以及举证责任分配规则不明确这三个问题,同时存在许多有待解决的问题,例如审判程序的规范和细化、和解制度和执行制度的补充等。但相较于从前止步于学术界的讨论以及实务界的空白,已经取得了一大飞跃。当前我国的法治建设依然在不断地推进中,各大领域的法律制度每年都在不断完善,在这其中备受学术界与实务界重视的行政公益诉讼制度,相信在社会各界的努力和推动下,也必将逐渐走向成熟和完备,体现其应有的保护国家和社会公共利益的意义和价值。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献:

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12. 李梦露、曹丽丹:《我国检察机关提起行政公益诉讼的制度完善———以试点中的问题为切入点》,载《法制博览》2018年02月(下)。

 

何滢 惠州市惠阳区人民法院 民一庭书记员 电话:0752-3913692)