【惠州审判】执行转破产制度的价值挖掘和路径优化

发布时间:2020-11-05 | 来源:本站 | 作者:原创 | 浏览数:7192 次

《惠州审判》双月刊以全新的面貌走到了大家面前,内刊不仅设置了制度方案、理论探索等司法理论与实务紧密联系的栏目,还设置了视线聚焦、案例精选等栏目重点介绍法院改革亮点和工作机制,此外,还有法院广角、法边余墨等特别策划栏目,今年还新增了抗疫心声栏目充分展现干警文采与活力。本栏目将不定期节选《惠州审判》上的精彩稿件,充分展示法律人尤其是法院干警朝气蓬勃的精神风貌!

 

这次分享的是惠州市中级人民法院陈 斯、黄仲民的文章《执行转破产制度的价值挖掘和路径优化》。


分享理由:经最高人民法院于201524日公布《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》以来的四年,执转破制度的运行对于化解执行积案的效果显著,但通过执转破导入破产案件的数量占所有执行案的比例是微乎其微的。

 

由数据可看出,执转破制度的效果是显著的,但是为何对其实际的运用却如此之少呢?

 

内容概况:本篇文章不仅仅关注了制度程序的外在价值,而且深入探究、分析制度具体执行时的操作手段、所关联的个人或整体的利益诉求,以此来深切挖掘原因、寻求途径、提出建议。除此之外,笔者不仅止于当下的制度状况,还预见性地指出执转破制度改良后可能出现的问题,并以此提出建议。这是理论结合实际的宝贵结晶。


 

全文如下

 

执行转破产制度的价值挖掘和路径优化

惠州市中级人民法院 / 陈 斯 黄仲民

 

一、当前执转破制度运行存在的问题及其原因

 

最高人民法院于201524日公布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法 释〔20155号 ,以下简称民诉法解释)第513 条至516条中首次规定了执行案件移送破产审查的制度, 即执行转破产(以下简称执转破)。该制度意在通过将执行案件导入破产程序, 打通执行案件转入破产的通道,实现解决执行难和破产程序启动难引发的制度运行不畅、功能难以发挥的破产法困境之双重目的2016127 日,最高人民法院召开全国法院执转破工作视频会议, 专门部署有关工作。2017120日,最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》(法发〔20172 号,以下简称执转破指导意见), 对执转破的具体程序规则予以规范。2018 3 4 日, 最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》,专章对执转破程序衔接问题作出进一步规定。

 

四年多来 执转破制度运行效果如何?可以从公开媒体报道的有关数据一探究竟。2018426日, 最高人民法院在深圳召开全国法院执转破工作推进会 ,公开报道显示:执转破的规则体系已经基本形成, 广东法院特别是深圳中院的执转破工作成效显著, 浙江、江苏、山东、北京、重庆等地法院执转破工作效果明显;2017 年广东全省法院通过执转破受理破产案件277件, 通过执转破中止、终结执行案件 43802件, 占全部执行结案的7.06% 2018年第一季度, 广东全省法院通过执转破移送执行案件831件, 受理破产案件43件。2017 年浙江全省法院受理由执行部门 移 送 的 破 产 案 件 1223 件 ,比 2016 年上升213.6%;共化解执行积案26831件,比2016年上升302.7% 。对以上片段数据进行分析,可以得出如下粗略结论:1 2017 年即便是执转破工作效果明显的广东、浙江两省法院,通过执转破导入破产案件的数量相比各自数十万计的执行案件来说,比例是微乎其微, 其他省法院的数据比例则更低;2 、广东、浙江两省法院平均 1 执转破案件化解 47.09 件执行积案,效果显著;3 、全国法院执转破制度实际运行效果显著低于预期。这一结论与最高法院的官宣基本一致。究竟问题出在哪里?最高法院的官宣指出至少包括以下三个方面的原因:一是认识不足, 重视不够。二是执行部门缺乏移送的动力。三是破产审判部门接收意愿不强, 常常推诿扯皮。笔者认为, 除此之外,执转破制度之所以运行不畅, 还有以下五个方面的原因:

 

(一) 释明对象狭窄。

 

民诉法解释和执转破指导意见规定, 执行法院发现作为被执行人的企业法人符合破产法第二条规定的,应当及时询问申请执行人、被执行人是否同意将案件移送破产审查。据此规定,执行法院的征询意见和释明(以下统称释明) 对象为本院执行案件的申请执行人和被执行人,释明的对象范围狭窄。除本院执行案件当事人之外的已取得执行依据的债权人以及其他尚未取得执行依据的债权人均未得到执行法院的释明。虽然执转破制度没有限制执行法院的释明对象范围, 实践中执行法院均照章办事, 不会主动扩大释明对象范围。

 

(二) 债务人不愿申请破产或表意受限。

 

部分经营者囿于破产名声不佳等原因,不愿面对现实, 甚至心存侥幸, 不同意申请企业破产。企业破产对诚实守信的经营者而言是保护, 对违法背信的经营者而言却是煎烤。进入破产程序后管理人对债务人企业的接管调查不啻于一场体检, 经营者出资不实、侵占资产、挪用资金、违规担保、不当交易、经营失范等前期行为极有可能被发现。而现实中基于复杂的社会原因, 绝大多数陷入破产境地的债务人都存在这样那样的的违规甚至违法行为, 经营者宁愿跑路躲债, 也不愿意申请企业破产。部分诚实守信的经营者和愿意面对现实的经营者有意愿申请企业破产的, 也可能由于股东失联、股东意见不统一或者企业印章丢失而无法形成有效的股东会决议, 无法提交破产申请。

 

(三) 债权人不知情或利益驱动不足。

 

有财产案件的申请执行人出于独占执行财产的目的, 不大可能申请债务人破产, 以免其他债权人瓜分执行财产, 即便有其他债权人申请参与分配或者有意申请破产, 也可能由于申请执行人让渡部分执行款项或作出补偿而撤回破产申请, 除非这些债权人没有在执行案中获取满意的利益, 才会决意提出破产申请。无财产案件的申请执行人在开始执行一段时间内寄希望于执行法院穷尽执行手段查控财产, 一般不会轻易提出破产申请。有财产担保的债权人希望搭执行程序的顺风车快速实现债权, 一般也不大会提出破产申请。其他大部分债权人对债务人的财产被执行的情况无从了解, 更得不到执行法院的释明, 债务人几乎不会主动向这些债权人告知相关执行情况, 这些不知情的债权人提出破产申请的概率极小。

 

(四) 奖惩力度不足。

 

奖励方面, 部分地方法院进行了积极的探索, 比如深圳市法院设定激励机制, 执转破移送工作作为执行案件考核的加分项, 规定执行法官每成功移送 1 宗破产案件, 可折算 0.4 件标准案, 激发执行法官移送的积极性和主动性。惩罚方面, 2018 6 26 日最高人民法院下发的 《关于进一步做好执转破有关工作的通知》 第三条强调, 要严肃查处无故拒绝移送、拒绝接收执转破案件的责任人, 但措施仅限于全国通报, 并建议相关法院对直接责任人员作出处理。对于经法院释明后, 既无能力清偿全部债务或与全体债权人达成和解, 又拒不同意申请破产的债务人及其直接责任人, 没有任何惩戒规定。

 

(五)守夜人角色缺位。

 

有权机关对大量具备破产原因的企业进入执行程序的情况没有充分的重视, 没有在法律层面作出干预或安排。甚至在最高法院起草民诉法解释时提出由法院依职权启动执转破程序的设想时, 最高立法机关的有关部门予以否定。由于没有法律的授权, 执行法院作为最了解债务人破产原因的权力机关, 无法对具备破产条件的债务人依职权移送破产审查。

 

二、执转破制度的价值蕴涵

 

一项制度能否发挥效能, 实现预期的目标, 与人们对它的价值认识密切相关。程序价值理论把法律程序价值区分为法律程序的外在价值和法律程序的内在价值。执转破制度亦不例外。对执转破制度的外在价值 (工具价值), 人们的认识比较一致, 主要是完善执行工作配套机制、有效化解执行僵尸案件, 让其彻底退出执行程序, 决胜基本解决执行难, 以及保障供给侧结构性改革和现代化经济体系建设总体战略。对于执转破制度的内在价值, 理论界和实务界关注较少, 尚没有形成一个统一的认识。笔者尝试从如下四个维度进行探讨分析。

 

(一) 维护人民法院强制执行的公正性。

 

执行程序建立在债务人有财产可供执行的基础上, 贯彻普通债权先到先得的清偿原则;破产程序建立在债务人无法清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的基础上, 贯彻普通债权平等受偿原则。执行与破产的衔接发生在债务人无(足额) 财产可供清偿的时候, 债务清偿原则亦随之发生转化。美国学者白耶德和杰克森曾经提出公共鱼塘理论, 对执行程序与破产程序之差异进行过非常形象的描述:无力偿债企业法人就如同一个大鱼塘, 债权人是众多垂钓者,破产程序的优势就是为公共鱼塘确立共同垂钓规则, 确保所有垂钓者都能公平地钓到鱼, 不至于发生在执行程序中钓鱼者一哄而上、导致鱼塘枯竭的局面。企业破产法及 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国企业破产法〉 若干问题的规定(二)》 规定个别清偿偏颇性清偿为破产可撤销行为, 但个别债权人通过执行程序的个别执行则不可撤销。因此,在被执行人企业具备破产原因的情况下, 人民法院的强制执行的公正性就会饱受质疑。执转破制度恰恰可以最大限度保证在被执行人企业具备破产原因的情况下, 人民法院免于对债务人进行个别强制执行。

 

(二) 加速实现最大化公平清偿。

 

破产程序对普通债权实行法定公平清偿原则。对普通债权人来说, 其债权的清偿率有赖于企业财产的多寡。如果没有执转破制度保障, 任由个别债权人通过执行程序从公共鱼塘捕鱼, 则众多普通债权可能最终面临少鱼可捕甚至无鱼可捕的结果。执转破程序启动时间越早、释明的对象范围越广、转入破产程序越快, 则普通债权获得清偿越快、清偿率越高。迟来的正义非正义, 迟来的公平亦非公平。如果没有执转破制度的保障, 众多普通债权人可能最终只是名义上享有公平清偿的权利, 实际上并未获得公平清偿的结果。

 

(三) 提高市场资源的配置效率。

 

优胜劣汰是市场经济的普遍规律, 因经营亏损而无力偿债沦为危机企业, 是市场的第一次筛选;对危机企业施以破产处置, 则是市场的第二次筛选。”“ 执转破制度无疑加速了市场的第二次筛选进度。对于执转破的企业来说, 无论最终是进行破产清算出清还是进行重整和解救治, 均能通过破产制度的安排, 终结众多债权人与债务人之间久拖不决的纠纷, 降低资源的进一步损耗, 集中释放出人、财、物等市场资源, 促使优质生产要素从无效需求领域向有效需求领域转移, 实现市场资源的优化配置, 进一步激活市场投资的动力, 推动市场经济良性发展。

 

(四) 促进市场信用建设。

 

具备破产原因的企业在执行程序中企业主体和所有者权益仍然存在, 企业印章证照也仍在企业经营者手中。部分意图东山再起的企业经营者可能隐瞒企业破产原因, 利用空壳企业与不明真相的企业或者个人签订不能正常履行的购销合同或者拆借新资金, 导致企业债务进一步扩大;个别企业经营者甚至可能心生邪念, 与关联方签订虚假合同转移企业财产或资金, 导致企业资产大幅减少甚至归零。这些不诚信的行为势必冲击市场交易秩序, 严重损害市场信用。如果及时通过执转破制度将这些企业导入破产程序由管理人接管, 则可最大限度避免前述不诚信行为的发生。

 

三、执转破制度的路径优化

 

虽然执转破制度目前运行不畅、效果不佳, 但据前述分析可知,执转破制度蕴涵独特的内在价值, 坚持和优化执转破制度当属不二选择。

 

(一) 完善相关立法

 

法律是一切社会活动的根本依据和行为准则。一项制度如果没有在法律层面确立其地位是不可能释放强大的生命力的。执转破制度仅以民诉法解释的方式创立, 明显有其先天不足。因此, 笔者建议立法机关充分吸纳近年来理论界和实务界的优秀研究成果, 组织专家研讨论证, 形成可行的规则并在相关法律制订或修订过程中写入条文。重点是在 《民事强制执行法》 制订或《民事诉讼法》 修改中明确执转破制度的启动条件、 规则和相关法律责任, 在 《企业破产法》 修改中明确执行法院对具备破产原因的企业和其他组织可依职权强制移送破产, 在 《公司法》 修改中明确公司股东及高管在公司具备破产原因时必须在一定期限内申请公司破产, 否则承担法律责任。

 

(二) 补强执转破制度短板

 

通过制订或修改相关法律规定完善执转破制度无疑是最佳选择。在此之前, 作为执转破制度实施主体的人民法院可以通过补强执转破制度短板, 尽最大可能激发执转破制度的活力。笔者认为, 重点可从如下五个方面着力。

 

1 、明示授权执行法院移送破产审查。

 

现行法律未授权执行法院将具备破产原因的被执行人企业依职权移送破产, 但并未禁止执行案件当事人授权执行法院移送破产审查。故笔者建议, 在执行立案环节和送达执行通知书环节, 可充分释明执转破制度的相关规定, 分别征询申请执行人、被执行人的意见, 提供统一格式的文本供申请执行人或被执行人签署, 明示同意执行法院可及时将具备破产原因的被执行人企业移送破产审查。除非双方当事人均不明示同意, 否则执行法院即可根据其中一方的授权随时启动执转破审查程序。

 

2 、扩大释明对象范围。

 

根据前述分析可知, 目前执行法院释明对象的范围过于狭窄。为此, 笔者建议扩大释明对象范围。执行法院发现被执行人企业可能具备破产原因后, 即应当调查、查询该企业在全国法院涉及执行、诉讼案件情况、在住所地纳税情况以及支付职工工资的情况, 并向涉案的债权人、被欠税的税务机关、 被拖欠工资的职工释明执转破的相关规定, 征询他们是否申请该企业破产的意见。

 

3 、建立预告破产制度。

 

对于被执行人企业具备破产原因, 但无债权人、债务人申请移送破产的, 笔者建议执行法院在该企业营业场所、当地报纸、法院网站和中国执行信息公开网同时刊登该企业预告破产公告, 公告内容包括该企业已知的资产负债情况、破产原因、债权人可申请该企业破产的释明, 以及债权人可向执行法院预申报债权、 预申报债权即视为同意申请该企业破产等, 公告期限不得少于 30 天, 以最大限度引导广大债权人提出破产申请。

 

4 、执行、破产审判法官联合审查。

 

最高法院执转破指导意见第 5 条规定, 执行部门应严格遵守执行案件移送破产审查的内部决定程序。承办人认为执行案件符合移送破产审查条件的, 应提出审查意见, 经合议庭评议同意后, 由执行法院院长签署移送决定。而破产案件正式受理前, 也要立破申案件进行审查。执行部门在决定移送前的审查与破产案件受理前的审查在标准、 内容等方面几乎雷同。因此, 笔者建议, 如果执行法院与受理破产法院同一的, 可以由执行法官与破产审判法官组成相对固定的合议庭进行一体审查, 对符合破产案件受理条件的, 执行部门的移送决定和破产审判部门的受理裁定可分别履行内部核批手续后同时做出, 避免不必要的重复劳动, 提高审查效率。执行法院和受理破产法院不一致的, 仍按原来的模式操作。

 

5 、加大奖惩力度。

 

执转破审查, 不是法院内部的案件简单从执行程序转入破产程序的问题, 而是牵涉到前述分析的执转破制度的内在价值能否实现的问题, 对全体债权人利益、债务人利益和社会公共利益都有举足轻重的影响, 如果任意所为, 不按规定向当事人释明、征询意见, 甚至无视、打压当事人的破产申请意愿, 必将严重损害司法公信力。因此, 笔者建议建立严明的执转破奖惩机制, 对移送案件设立单独的考核指标给予破格的绩效奖励, 对不按规定释明、征询意见、不按规定移送、接收执转破案件的, 情节严重的要实行错案责任追究, 情节较轻的也要给予纪律处分、通报批评或者诫勉谈话。

 

(三) 持续推进破产审判专业化建设

 

可以预见, 如果综合施策, 前述严重影响执转破工作的关键堵点一旦打通 ,执转破案件必将出现全面井喷, 破产案件受理和审判工作必将迎来一场大考。因此, 笔者建议未雨绸缪, 提前做好全面准备, 谨防执行难转化为破产难

 

1 、加速组建破产审判专业团队。

 

破产案件与普通民事审判案件相比在办理流程、 裁判标准、 工作内容等方面均有明显的区别。随着执转破案件的大量快速增长, 如果受理破产案件的人民法院没有破产审判专业机构或者专业审判力量不足, 则可能导致破产案件拖延办理、乱办理、办错案等严重后果, 顺利完成繁重的破产审判任务几无可能。截至 2018 年底, 全国设立破产审判庭的地方法院仅有97家, 明显不能匹配将来执转破案件的增长需求。为此, 笔者建议地方中级以上人民法院均要设立破产审判专业庭, 基层人民法院执行案件超过 1 万件的也要设立破产审判专业庭, 案件较少的基层人民法院的破产案件可由所在地中级人民法院集中管辖。同时, 要加快破产审判法官的选任和培训, 规范破产案件的审理流程, 统一破产裁判标准, 独立考核破产审判绩效。

 

2 、建立健全破产案件繁简分流机制。

 

执转破案件与其他破产案件相比有特殊优势, 债务人的财产大多已经完成调查、控制, 有些甚至已经变现。对此, 笔者建议在充分考量移送破产企业的经营、财产状况、社会影响、所涉法律关系等特征的基础上, 对执转破案件原则适用简易审。对破产财产不足支付破产费用的, 根据最高人民法院 《关于审理企业破产案件若干问题的规定》 第九十一条、《全国法院破产审判工作会议纪要》 第30条的规定和破产案件管理人的申请, 直接裁定宣告债务人破产并终结破产程序;对执行案件已经查控但未变现的财产, 可经债权人会议同意后委托执行案件继续变现;债权申报期限适用最短30天期限;债权人会议尽量以一次为限,集中表决财产的管理与变价方案、分配方案以及其他重要事项;善用信息化网络平台,在全国企业破产重整案件信息网刊登公告,通过电邮、传真、短信、网络平台、书面确认等灵活方式进行通知、表决。实现案件难易与程序繁简匹配,防止出现程序供给不足或程序成本过高的现象,从而实现帕累托最优。

 

3 、充实、培育破产案件管理人队伍。

 

根据企业破产法的规定,管理人全程参与破产案件的办理, 包括接管债务人、调查、管理、处分、分配财产、注销登记等等。管理人的执业水平和能力高低直接影响到破产案件的审理进度、质量和效率。因此, 要根据破产案件的增长情况, 动态补充、调整管理人队伍数量,加强对管理人的指导、培训、管理、监督,支持管理人依法履行职责,帮助管理人排除执业障碍。